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[关 键 词 ]环境保护,环境执法,手段,目标
一、对传统环境执法手段和效果的反思
环保执法,指政府或其他行政机关为了其权力管辖范围内促使人义务守法,改变或者终止危害环境或公众健康的行为而采取的法律措施的法律行为.
执法是立法和守法的根本保证.如果不能对违法行为施加明确的法律后果,很可能导致违法者漠视法律,因此保证执法的公正性是非常重要的.但除了强调执法的严肃与公正以外,还必须对执法的手段和执法领域有清楚的认识.在传统的环境执法体制下,执法的主要内容已被简单地认为只是征收排污费,对超标排污的企业开环境处罚单,并对不按时缴纳排污费的企业强制征收排污费.这使得企业错误地认为只要交纳了一定的费用就可以随心所欲的排放污染,至于如何减少污染物的数量和浓度,如何治理污染是政府的事,与本企业没有关系.实际上,由环境行政机关实施的执法活动应主要包括:
1.定时或不定时的检查.确定管辖范围内义务人的守法情况并检查是否有环境违法现象发生.
2.提醒或警告.当发现没有有效遵守环境法律规章的义务人或者设施管理者,但尚未达到违法层次的,执法机关对其不仅有警告的义务,还可采取积极主动的工作方式,与其协商,制定双方均
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3.提起法律诉讼.在必要的时候提起法律诉讼,目的在于对违法行为人采取强制性措施,要求其遵守法律规定,并强迫违法行为人承担某种法定的后果.
4.执法机关还有权利行使环境法规的解释权,这也是环境执法部门的义务.而且有关的解释内容应该向社会公开公布公证执法的公开透明.总体来说,环境执法机关的主要任务并不只是行政处罚,更多的是监督环境法规的实施.
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二、传统环境执法的不足之处
环境执法不严,手段单一直接软化了环境执法的效果.主要表现在以下几个方面:
1.执法力度不足.大量破坏环境,违反环境法的行为没有得到有效制止和制裁,其中有相当多的因素是环保部门不严格履行监督管理的职能.导致环境影响评价制度,限期治理等基本环境法制度成为空谈.
2.执法力量薄弱.由于执法的体系不健全,尤其是执法人员的政策水平和业务素质较低,有的甚至对环境法律法规缺乏必要的熟悉,导致在执法过程中行为不当,效率低下,处理不规范不合理,显失公正.还有部分执法人员徇私枉法,滥用职权,纵容或包庇污染和破坏环境的行为.
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3.执法形式单一.环境执法的及时和敏感性不够,当环境污染事件发生后,除了运用经济处罚手段以外,不能有效运用环境法律、法规所规定和授予的监督管理权力和其他制裁手段.对于环境污染事件的事前预防和风险预测缺乏必要的管理手段.
4.执法机构职责不清.由于环境问题一旦产生,往往会牵涉较多的行政机构,执法主体多元化.此时如果不能明确行政执法机构的权限,缺乏协调合作,就会出现互相推诿或不适当的扩张权限的极端状况.相关的执法部门不是消极被动执法,就是为了争权夺利相互越权,严重影响了国家对环境的统一监督管理,也影响了执法效率和效力.
5.执法监督机制不完善.绝对的权力往往会导致腐败.由于对环境执法机构自身的执法活动缺乏监督机制,难以避免会出现有法不依、人治代替法治的情况.有的地方环保部门受经济利益的驱使,将执法看做是一种创收的渠道,乱收费,滥用处罚权,导致执法的随意性和有损执法的严肃性.长此以往,社会公众对环境法律法规和执法机关失去信任感,守法意识也会下降到较低的水平.
三、环境执法优化目标和方向
1.强化执法能力,建立全新的环保执法体系,以适应市场化的环境管理要求.将环境法律的基本原则制度落到实处,使环境法律真正发挥其效用,为环保产业的发展创造一个良好的外部发展环境.这也要求政府对环境行政执法部门予以一定的投入,配各相应的执法设各、工具.同时,对执法人员应进行专业培训,提高其执法水平.随着科学技术的进步,环境执法体系也可以运用科技化的管理体制.建立环境办公自动化系统,使环境管理信息化、网络化,建立智能化环境监控系统,对城市环境质量排污单位的污染物排放是否达标实行自动化监控,建立稳定安全的环保技术平台,开发建设项目环境评价系统、环境质量监控系统,为环境电子执法提供技术支持.运用科技化手段执法,可以尽量杜绝环境执法过程中的人为因素,保证执法的客观准确.
2.完善执法部门的内部建设,建立一套内部监督制约机制,对执法工作予以有效地监管,防止出现执法不当和滥用执法权现象.
3.提高环境执法的监督力度.法律监督是使法律调整机制在其调整的各个阶段得到有力保证的重要法律措施.一个法治国家如果没有严格有力的法律监督,也就没有法治.由此可见,法律监督的真正价值不仅在于完善的制度形式,更在于监督的力度.
(1)权力机关的监督全国人大环资委定时听取国务院和最高人民法院有关资源与环境保护的工作报告,对加强环境保护工作提出了许多建设性建议,并坚持法律监督与舆论雎督相结合,组织对环境执法的检查监督活动.
(2)行政机关监督以环境监督为核心,成立了专门的环境监理机构,加强环境执法力度.
(3)司法监督目前在中国行使司法监督的职能机关主要是人民检察院,但事实上,人民检察院在行使环境监督方面的工作基本是空白.
(4)各社会团体组织的监督民间团体对环境执法的监督主要以舆论监督的形式出现.近几年,利用公共媒体对环境执法实行监督的水平逐渐提高,但舆论监督的法制化过程仍很低,致使尽管时有揭露,却难以落实为真正的行政救济,因而其作用十分有限.
(5)社会公众的监督主要表现为一环境影响评价制度等为内容的公众参与,而公众参与不仅与环境法律蓐识有关,更取决于制度的保障.中国的公众监督实际缺乏可操作性的规范,力度也有限.
综上所述,环境执法即有客观原因制约,更重要的是主观努力不够:通过建立完备的坏境执法体系,坚决做到有法可依、有法必依、执法必严.以法规的形式进一步明确环境保护行政主管部门的执法主体地位,调整和强化环保行政主管部门的管理职责,加大统工监管力度.加大《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》执行情况的监督检查力度.进一步理顺环境管理体制,创新环保执法机制,完善制止环境违法行为各顼行政强制措施,做到法定执法权限,公开执法程序,明晰执法责任,规范执法行为.□
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(编辑/永安)
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