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摘 要：受利益的驱动,加上工业化和城市化的进程,农村集体土地流转发展起来了,且法律也在为迎合经济的需要而对集体土地流转制度不断完善.但是对于其中的耕地资源保护问题却被忽略了,耕地资源遭受严重破坏,这已经严重影响到了耕地资源的数量和质量,影响到了粮食安全、国家安全,而目前的法律没有就集体土地流转中的耕地资源保护作出规定,因此,必须修订完善现有法律、制定新的法律,以保障耕地资源的可持续利用.
关 键 词 ：农村；集体土地流转；耕地资源；法制
中图分类号：F301.24 文献标志码：A 文章编号：1000-8772（2012）01-0158-02
收稿日期：2012-01-10
基金项目：河南省教育厅软科学基金项目《关于中国集体土地流转制度的合理构建研究》（2011A630056）的阶段性成果,项目主持人：唐战立
作者简介：冯振强（1977-）,男,河南新郑人,讲师,硕士,从事环境法研究.
土地是人类环境和自然资源的重要组成部分,是人类赖以持续存在和发展不可或缺的条件,中国春秋时代的思想家管仲就已提出：“地者,万物之本原也,诸生之根苑也.”而耕地更是其中的核心要素,因为耕地是人类所需食物的主要源泉,是农业生产发展的重要物质基础[1],是农民的主要依靠和收入来源,是农村存在的特征和基础.因此,保护耕地资源的安全,就是保护农业和其他产业的生命线、保护农村经济和其他产业经济的生命线、保护粮食和国家、民族的生命线.党和国家一直以来也将保护环境和土地作为中国的一项基本国策.为此,制定了一系列法律、法规来规范开发、利用和保护耕地资源的行为,以期达到保护耕地的最佳效果,但是,耕地数量的递减和质量、功能的叠降现状并没有根本的改观.学界部分专家学者也从法律的角度对耕地资源保护建言献策.但笔者认为,不管是立法或学界的法律建议都在很大程度上忽略了对耕地资源有重大影响的农村集体土地流转行为,忽略了对流转主体应在耕地资源保护中的法律规制.本文希冀从被忽略的视角探讨建构对耕地资源保护的法制体系.
一、农村集体土地流转
1.农村集体土地流转的阐述.为了实现工业化和城市化,在国民经济高速发展的很长时间里,农业、农村和农民的发展及利益往往被忽略或牺牲了,由此产生的差距与不平等现象滋生了各种各样的矛盾.为化解三农存在的问题,盘活农村经济、改善农村集体土地的使用效益、提高农民收入,国家设置并健全了农村集体土地流转制度,这个制度集中体现在十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展的若干重大问题的决定》中.不过农村集体土地流转制度的设置与创新的根本目的和价值取向是协调各方利益,让农民获得更大实惠,也就是说农村集体土地流转制度是一个经济制度.
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从中国土地所有权的形式来看,农村集体土地流转分为使用权的流转和所有权的流转.所有权的流转主要发生在“农转非”的场合,即农村集体所有的土地经过流转,其所有权主体变更为国家.其他形式的农村集体土地流转全部为使用权的流转.
2.农村集体土地流转中耕地资源遭受的破坏.在经济和社会转型的大潮中,工业化和城市化的扩充需要占用大量的土地.从中国目前的现状来看,流转中的农村集体土地大多表现为农用地,但自其产生之初就被烙上“经济”印记的农村集体土地流转制度,价值取向过于单一,特别是在土地资
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二、中国关于耕地资源保护的法律体系及其缺陷
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（一）有关对土地流转中耕地资源保护的法律体系
耕地资源的特殊功能决定了国家的立法必须对耕地特殊对待,特别是对于土地流转过程中的耕地资源进行保护更是在很多法律中都有体现.不过早期的相关规定主要体现在一些规范性文件中,而关于耕地保护的专门法规出台较晚.按照制定时间先后主要有：国务院于1981年发布的《关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》、1982年发布的《国家建设征用土地条例》和《村镇建房用地管理条例》、1983年发布的《关于制止买卖、租赁土地的通知》、1986年发布的《加强土地管理、制止乱占耕地的通知》；1986年颁布的《中华人民共和国土地管理法》（最新于2004年修正）及1998年发布的《中华人民共和国土地管理法实施条例》、1987年发布的《土地复垦的规定》和《耕地占用税暂行条例》、1993年发布的《中华人民共和国农业法》（2002年修订）、1998年修订颁布的《基本农田保护条例》、2002年发布的《中华人民共和国农村土地承包法》、2005年农业部颁布的《农村土地承包经营权流转管理办法》以及其他的地方性法律法规.关于耕地的法律保护还体现在《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国矿产资源法》及《中华人民共和国刑法》等法律中,当然,也包含相关的司法解释,如最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释.据此来说,中国关于耕地资源保护的法律形式是比较完备的,不过因为其中存在着诸多的缺陷,再加上各方面利益的纠葛,造成执法方面的惰性、多向性或不均衡性,以至于其并未产生应有的良好效果.
（二）保护耕地资源的有关法律存在的缺陷
1.对耕地资源保护的法律规范庞杂,分布散乱,没有形成一个逻辑缜密、内容较为合理完整的法律体系,且无专门的《集体土地流转法》或《耕地资源保护法》,也无基本的、高位阶法律.且“政”出多门,在不同利益的驱使下,规范的制定体现了不同的倾向,造成了法律在事实上的冲突,还存在制度或机制协调方面的缺乏.同时,中国的立法工作一贯遵循宜粗不宜细原则,部分法律规范只作了概括性或模糊性的规定.
2.在政策导向影响下,立法的价值取向定位是一切为了发展,尤其是经济发展.前述法律虽然对土地流转进行了规范,也对耕地资源保护进行了规范,但是却没有将二者结合起来进行规范的.我们知道土地流转是为经济发展增加活力因子,对土地流转的规范主要是为了经济发展的有序,而耕地资源的保护是为了耕地的可持续利用.没有将土地流转中的耕地资源保护予以阐述、重视,本身就是没有协调好经济与资源之间的矛盾统一关系,这与科学发展观、可持续发展理论是相违背的.
3.法律缺乏对政府管理职责的规制.在前述法律中,不管是在土地流转中的管理职责,还是在耕地资源保护方面的职责,都是在强调政府在其中的权力.即使是在出现相关问题,需要政府去解决时,也强调的是政府有权去做,那么我们也可以理解为政府也有权不去做.因此,在目前的法律中,仍然遵循的是“权利本位观”.同样的,在政府不作为或乱作为的时候,虽有法律责任的规定,但是在缺乏外在监督及检举、控告途径的情况下,兼具“裁判与运动员”两种身份的政府追究自己的可能性及程度又有多大?
4.很多法律规范存在着不可操作性.如《中华人民共和国土地管理法》第36条第一款中的“可以利用劣地的,不得占用好地”中的好坏地如何统一衡量；第42条规定“用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦”,那么在土地总量一定,而全部被开发的情况下,又怎么去复垦?《中华人民共和国环境保护法》第6条规定一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告.但是向谁检举和控告及怎么检举和控告却均无规定.
5.征地补偿标准、耕地使用税额度偏低,与市场价值和实际收益差距甚大,出现了成本与收益的失衡.造成了很多人付出较小成本就占有、利用了很大的耕地资源,在没有规定应当如何合理利用耕地资源的情况下,必然造成耕地资源的浪费与破坏.
三、农村集体土地流转中耕地资源保护的法制完善建议
在经济利益的驱动下,土地流转中的当事人只想最大限度地利用耕地资源,且关于土地流转的政策、法律在此影响下,多是考虑如何让土地流转获得更大的空间,而忽略了其中的耕地资源保护问题.因此,我们必须以“义务本位”原则为指导,建立健全农村集体土地流转中的耕地资源保护的机制.
1.由国务院牵头,与耕地保护、流转、利用相关的部门共同参与,制定《集体土地流转法》.当然,本法并不是诸多学者所主张的纯粹的土地流转机制的建立,也不是掺入耕地保护只言片语的法律,而是以协调发展与资源关系,注重耕地资源合理利用和保护,以保障可持续发展为原则,统筹集体土地流转中的耕地资源保护问题的,一个基本的、综合性的法律.制定本法应以宪法为依据,具体规定在土地流转中使用、保护耕地的原则、措施、参与人、激励或奖惩机制、法律责任等,弥补其他法律存在的不足；明确农村集体土地的产权及收益制度,明确农村集体组织在土地流转中的重要地位,建立一个有效保护耕地资源的土地流转机制.
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2.修订完善现有法律,以较为明确具体、合理、易操作的规范为主导.如其中占用耕地进行复垦的规定,往往流于形式,因此就可以取消这样的规定,代之以补偿或耕地占用税（费）,这样会更切合实际.增加耕地所有人、使用权人的监督、审核义务和耕地使用人的合理使用和保护义务.将保护和合理使用耕地资源作为土地流转合同中的一项强制性条款,并规定相应的违约责任.完善征地制度和税收制度,参照市场指标,改变目前耕地使用费用与收益差距巨大的情况,提高现有的征地补偿标准和耕地占用税,减少对耕地的觊觎,减少耕地的占用和浪费、破坏,维持耕地的数量和质量及功能,实现生态资源和经济效益的双赢.关于这一点,在山东莱阳租地进行农业经营的日本朝日绿源公司已经给我们上了一堂很好的生态课.
3.加强对政府及其工作人员的规制.因为权力使然,所有的土地流转行为都直接或间接地与政府及其工作人员产生联系,特别是耕地的大量或特殊使用必须经过相关政府部门的审批方可进行.但是,现实中政府及其工作人员的失职及滥用职权的存在,造成耕地被违法征用、使用,而违法者又有部分逍遥法外,严重影响到了法律和政府的威信.因此,法律必须有针对性地加强对政府工作人员的监督、约束、限制,加重相应的制裁措施,保证政府及其工作人员的监督职责合理有效实施,保证其行政及执法行为向保护耕地资源倾斜,保障一个良好的耕地管理秩序.
4.尽快制定《环境公益诉讼法》.耕地资源最终是关系到公共利益的.因此,一切单位和个人均有权力对破坏耕地资源的行为提出控告,以保障生态整体的良好运行.公益诉讼是指公民或单位为了保护环境与资源,根据法律规定的权利和程序代表社会公众或社会公共利益而对不履行环境社会责任或履行不全面的单位或个人向法院提起诉讼,进行司法救济的途径.其中的控告对象应当体现土地流转当事人、控告范围应当体现土地流转过程中所发生的破坏耕地资源的行为.从而解决目前控告、检举无法可依的问题.
5.完善《环境监测法》和《环境影响评价法
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