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摘 要 新修《保密法》中明确规定了定密责任人制度,对于确保定密主体在授权范围内正确行使职权,保障定密工作顺利进行具有重要的意义.本文旨在研究定密主体的法律责任,让定密主体法律责任和自身职责清晰化,同时探讨现存制度弊端所在并提出对策,提高我国定密质量.
关 键 词 定密主体 法律责任 定密制度 责任认定
中图分类号：D923文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）07-270-02
一、对定密主体的认定
根据2010年新修订的《保密法》,定密主体限于享有定密权的机关和单位.根据我国《宪法》所规定的国家机构组成,这些享有定密权的机关和单位大多数属于党的机关和政府行政机关,也还包括有关国有企业、事业单位等.依其权限来源可分为职权性主体和授权性主体.职权性主体,是指依据现行《保密法》第13条的规定,享有法定的定密权限的主体.授权性主体,是指依据上述条文,向职权性主体申请定密权被批准而享有定密权的主体.
从严格意义上说,定密主体只能是享有定密权的机关和单位.只有定密工作责任到人,才能做到权责效统一.现行《保密法》切实贯彻这一原则规定了定密责任人制度.主要体现在《保密法》第12条的规定.定密责任人是定密主体的组成部分,这一点与我国行政主体制度有相似之处.国家公务员的职权行为就是行政机关的职权行为,其一切法律责任由行政机关承担.行政主体包括行政机关和国家公务员.与前述原理相似,定密主体也包括定密机关、单位及其内部定密责任人.豍但是如果要从宏观系统的视角,即从我国法律体系的角度来分析,定密主体还应是《保密法》及其《实施办法》的制订机关,包括全国人大和全国人大常委会、国务院,以及制订保密事项范围的具体机关、单位.因为,从更广泛的意义上说,这些机关、单位也是在行使定密权,而且这个定密权是决定定密主体进行具体定密的基础.
综上所述,笔者认为,我国的定密主体包括两部分,即制订定密法律法规的机关、单位,以及依照前述法律法规享有具体定密权的定密机关、单位以及内部定密责任人.
二、对定密主体的法律责任的认定
(一)法律责任的定义及分类
我国法律学者张文显认为,法律责任是指因损害法律上的义务关系所产生的对于相关主体所应承当的法定强制的不利后果.豎根据法的一般原理,可以将法律责任分为五个构成要件,即：主体；过错；违法行为,损害事实和因果关系.法律责任,可以根据标准不同予以不同的分类.根据违反法律的性质可以分为公法责任和私法责任.其中私法责任是指民事责任；公法责任主要是指行政责任、刑事责任、诉讼责任、国家赔偿责任和违宪责任.另外,根据行为主体的名义不同,还可以分为职务责任和个人责任.法律责任最终要具体化,这就是法律责任的实现形式.从世界各国的实践来看,主要是刑事制裁、民事制裁和行政制裁和违宪制裁.
(二)对定密主体的法律责任的认定
本文准备从我国整个法律体系的宏观、系统的视角下来考察定密主体的法律责任.根据本文第一部分的分析,定密主体实质上包括两部分.其中一部分,即制订定密法律法规的机关、单位,它们的的职权主要是制订与定密工作相关的法律法规,也就是一种立法权.这个职权的来源主要是《宪法》和《立法法》的规定.行使立法权的机关是否也会发生错误,从而产生法律责任问题?从各国的法律实践来看,答案是肯定的.所以有很多国家都建立起违宪审查制度,对行使立法权的行为进行监督.豏主要是防止立法行为被滥用,制订出与《宪法》相违背的法律法规,从而损害公民的权利.各国违宪审查模式不同,有美国的普通法院审查模式,也有德国、俄罗斯、韩国等专门法院审查模式.我国有所不同,主要是规定在《立法法》中的一种全国人大常委会审查模式.《立法法》第90条和第91条规定了国家机关、社会团体、企事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法和法律相抵触的,可以向全国人大常委会书面提出审查建议,从而启动审查程序.最后结果可能是“予以修改”或“予以撤销”.根据上述规定,笔者认为,这就是前述第一类定密主体的法律责任,体现为违宪责任.
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定密主体的第二部分,即依照《保密法》享有具体定密权的定密机关、单位以及内部定密责任人.定密主体的职权主要定密权,即对涉及国家安全和利益的事项确定其为国家秘密的职权.我们可以看到,定密主体的职权主要是围绕着“定密”这个核心工作.做好这个工作的标准就是：及时、准确、科学定密.相反,做的不好的自然就是定密“不及时、不准确、不科学”,结果可能是：某事项公开造成国家利益和安全受到损害；造成公众知情权受到损害,甚至公众的财产和生命受到威胁或损害等.对于上述种种行为,到底应该承担何种法律责任呢?笔者认为,上述行为的法律责任不外乎是刑事责任、行政责任二种.定密主体的刑事责任的产生,是因为定密主体的行为触犯了我国刑法的规定而引起的法律责任.这种行为主要表现为两种一是该定密工作中的渎职行为,主要表现为滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的行为；另一种是故意或过失造成国家秘密泄露的行为,属于危害国家安全的行为.行为具体表现与《保密法》第48条和第51条有详细规定.需要说明的是,上述定密主体的犯罪行为,是指定密责任人的行为.至于其他人的上述犯罪行为不在本文讨论范围之内.下面分析行政法律责任.定密主体的行政法律责任主要是指定密主体违反保密法律法规或不履行定密法律义务而依法承担的法律后果.行政处分是行政责任的主要承担方式,具体包括警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等6类.《保密法》第48条规定的十二种违法行为,如果不构成犯罪的,都将追究行政法律责任.定密主体的行政责任的主要法律依据有四类：一是法律,如保密法（第五章）、公务员法（第12、53、81、95条）；二是法规,如保密法实施办法（第四章）、行政机关公务员处分条例（第26条）等；豐第三类为中央国家机关、各部门制定的规章制度,如《国家定密管理规定》（试行,仅供试点工作使用）第八章的规定豑；第四类,是地方法规,如北京市实施《保密法》若干规定（第12条）豒. 由于我国独特的政治体制,定密主体中的人员均为中共党员,所以定密主体还要因其党员的身份承担遵守党纪的责任.豓不过要明确的是,党纪责任不是法律责任,不在本文讨论范围之内,故不再详述.
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三、定密主体法律责任认定中的问题
(一)对法律责任的追究存在体制性的障碍
我国现行《宪法》（1982年颁行）实施是的人民代表大会制度.在现行宪法下,国家机构之间的相互依存度高,但相互独立性不足,导致相互制衡力度不够.比如《保密法》第48条规定的违法行为构成犯罪需要公安和检察机关介入,但是如果行政机关采取措施强力干预,避免公安和检察机关介入的话,那么承担法律责任有可能成为空谈.
(二)对定密不当的法律责任追究难以操作
实务中乱定密、乱标密的现象很突出,如何追究这种行为的责任非常困难.因为一是没有一个相当具体的规范来厘清定密不当的法律责任的标准；二是我国司法机关还不具有审查权,《保密法》仍将此权力保留给了保密行政管理部门.如此一来,定密不当的问题自然由保密行政管理部门来解决.而保密行政管理部门当然具有自利性,因此,对定密不当的法律责任追究自然会趋向于弱化.豔
(三)企事业单位的定密主体的法律责任依据不明
我国存在大量与国家安全和利益有关的国有企业（例如军工航天企业）.还有一些事业单位也与国家安全和利益紧密相关如研究所、大学等.那么这些企业和事业单位中的定密主体的法律责任如何认定呢?它们是否具有承担前述刑事责任和行政责任的法律资格?从目前来看,它们因定密工作而承担法律责任的依据不太明确.
(四)以党纪责任替代法律责任现象比较突出
我国是一个一党执政多党合作的国家.执政党的权力是基础性的、根本性的并起着决定性的作用.这一制度在定密主体法律责任制度中的体现就是：定密主体的责任方式首先是党纪责任,只有党纪责任的认定者认为定密主体应当承担法律责任时,才会主动移动国家法律机关予以处理.在实践中,以党纪责任替代法律责任的现象仍然十分突出.原因主要有两方面：一是因为党纪责任比较轻；二是因为这样
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四、完善定密主体法律责任制度的建议
(一)进一步完善国家机构结构,强化相互制约的功能
若要使得法律得到有效实施,法律责任得到贯彻施行,必须强化国家的法律适用和执行机构之间的相互监督和制衡功能.
(二)对定密不当的法律责任应该予以具体化
定密不当仍然是我国保密工作中存在的最突出的问题.要解决上述问题,笔者建议单独就定密工作进行立法,可喜的是现在有一个《国家秘密定密管理规定》正在试行中,建议尽快完善,变成行政法规或部门规章,仍由涉密机关、单位执行.
(三)对企业事业单位定密主体责任认定依据要予以明确
即要明确企业事业单位的定密主体的法律责任到底是根据什么法律法规确定的?要让法律人士理解其中的法律理论逻辑所在.
(四)逐步改变以党纪责任替代法律责任的做法
严格来说,执政党受我国宪法和法律的约束,它不能立于法律之上.定密主体在定密的的法律责任上,应该以遵守法律的规定为优先,不能用党纪责任来替代法律责任.否则,法律的权威将被弱化,定密主体也将难以真正履行自己的职责,从而影响定密工作的质量和效果.
注释：
[1]刘名,毕颖.论我国定密权专职化制度的建立.湖南社会科学.2011（1）.第98页.
[2]张文显主编.法理学.法律出版社.1997年版.第143页.
[3]董和平,韩大元,李树忠.宪法.法律出版社.2000年版.第153-163页.
[4][5][6]汪鸿兴.保密法律责任体系初探.保密工作.2011（5）.第35页.
[7]国家保密局编.定密工作简明手册.金城出版社.2011年版.第117页.
[8]孙宝云,李波洋.定密主体自利性对信息公开的影响.云南社会科学.2011（1）.第19页.
参考文献：
[1]陆秀丽.浅谈定密责任人制度.法制博览（中旬刊）.2012年.
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