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摘 要：近年来中国安全生产事故频发,安全生产进入关键时期和攻坚阶段.应从社会管理创新的要求出发,构建以权利保障为目的的监管目标、从监管机制的实体方面和程序方面进行创新,进一步完善安全生产监管法律机制.
关 键 词 ：安全生产；监管；社会管理创新；法律机制
中图分类号：D92 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）24-0091-02
安全生产监管事关和谐劳动关系建设,事关人民群众的生命健康权和财产权等基本权利保障,2011年“7·23”动车事故更把安全生产监管推到各级政府面前.“7·23”甬温线特别重大铁路交通事故调查报告认定,该事故是一起因列控中心设备存在严重设计缺陷、上道使用审查把关不严、雷击导致设备故障后应急处置不力等因素造成的责任事故,事故暴露了在预防机制、隐患排查机制、应急处置机制等方面的问题.在中国工业化、城镇化快速发展进程中,安全生产事故呈现多发、频发以及伤亡人数多的特征.究其原因,主要是安全生产的企业主体责任未能有效落实,政府监管法律机制不完善,监管手段陈旧,安全生产监督执法的力度不够.“十二五”时期中国安全生产进入关键时期和攻坚阶段,因此,创新监管目标、监管模式、手段与程序,以法治手段加强监管成为当前安全生产领域的主要行政法任务.本文以此为切入点,探讨安全生产监管的行政法机制,为遏制和减少生产事故,降低社会风险提供理论依据和对策建议.
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一、社会管理创新的要求
2011年7月,中共中央、国务院出台了关于加强社会创新管理的意见,明确指出要把创新行政管理,规范行政执法行为,提高行政执法水平,作为社会管理创新的重要内容加以研究和实践.安全生产监管是社会管理的重要领域,虽然安全生产的主体责任由企业承担,但在基本权利保障的任务面前,被动等待生产单位主动履行社会责任和法律义务无法解决事故多发的现实问题.在福利国家时代,给付行政任务更受关注.在社会管理创新理念的指导下,政府应当传统的监管手段和柔性的行政手段并用,并积极借助行政任务外包,保障生产安全.
安全生产领域事故频发,工伤、职业病防治问题突出,揭示了安全生产监管领域行政法革新的重要性.行政法治创新是社会管理创新的重要内容之一,应松年指出社会管理法律体系不健全,社会管理的发展方向应当是与社会主义法治国家和法治政府的建设相结合,要完善社会管理的法律体系[1].莫于川认为应当从行政法治的角度出发,推进社会管理创新[2].目前中国安全法律体系已基本形成,《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）等十余部法律对安全生产进行规制,国务院颁布的行政法规有百余部,此外一批部门规章和地方性法规、规章对安全生产也做出了规定.有关安全生产的法制框架已经基本健全,但是安全生产领域的突发事件仍未得到有效遏制,这提示着行政执法领域相关机制没有产生实效等问题.以政府危机治理为线索,从源头上加强安全生产标准、设备以及生产过程的监管,检查和惩处违规生产操作行为,妥善处置安全事故,对法治政府建设具有重要的现实意义.
二、确立以权利保障为导向的监管目标
权利保障是安全生产监管行政法保障机制建设的逻辑基础和正当性源头.现代化的过程往往以经济目标为首要目标,为追求经济效益而放松管制.在社会管理创新视野下,应确立权利保障为监管目标.
劳动安全权是劳动者的宪法基本权利,具有权利和义务的双重属性.宪法第42条规定,公民有劳动的权利和义务.国家通过各种途径,创造劳动就业条件,加强劳动保护,改善劳动条件,并在发展生产的基础上,提高劳动报酬和福利待遇.作为一种宪法未列举的权利,劳动安全受到宪法和基本法的保障.《安全生产法》规定,生产经营单位的从业人员有依法获得安全生产保障的权利,并应当依法履行安全生产方面的义务.劳动安全作为劳动者的权利,意味着企业和其他用人单位有义务提供安全的设施设备,进行安全生产培训,创造安全的劳动条件,保障劳动安全权的实现；同时,由于其另一方面的义务属性,劳动安全权不得放弃,劳动者应恪守本单位的安全生产规章制度和操作规程,服从管理,正确佩戴和使用劳动防护用品.因为在生产过程中一旦因为违法违规操作,发生事故,就使公共安全处于危险当中.劳动者根据岗位的要求,不得拒绝安全生产培训和怠于履行岗位职责,如《安全生产法》规定,“从业人员发现事故隐患或者其他不安全因素,应当立即向现场安全生产管理人员或者本单位负责人报告；接到报告的人员应当及时予以处理.”
三、监管机制实体部分的创新
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根据《安全生产法》的规定,生产经营单位是安全生产的主要义务主体.生产者为追求利益最大化,可能出现为降低生产成本而冒安全风险的投机行为.监管机构应定期进行行政检查,对不符合安全生产标准与规程的行为予以责令改正并可以进行行政处罚.生产经营单位种类和数目繁多,而监管机构和人员是有限的,显然难以应对超负荷的监管任务.笔者建议以行政任务外包的方式,委托各行业的行业协会进行常规的定期检查.一是可以发挥行业协会的行业自律功能,二是发挥各行业协会的专业性优势,三是使检查保持有效的频率而避免“运动式”检查的流于形式.行业协会的检查结果必须报送相关的监管机构并接受监督,防止行业内的“自我保护”.对于行业协会报送的信息,监管机构在审核之后,认为危险达到一定的程度,必须公开该信息并进行行政检查与处罚,责令经营者限期改正.为防止“政绩观”下政府监管职责与促进经济发展责任之间的勾兑,监管机构应当公布监管规则、过程及结果,贯彻行政信息公开原则.
安全生产中的风险评估是十分专业的内容.监管机构囿于其知识技能等限制,可以将风险评估委托中立的监管机构进行.监管机构对安全生产风险应进行分级管理,根据应急预案和风险的等级启动不同的监管程序和应急管理.中立的监管机构应有多方面的专家组成,让专业理性与行政理性同时发挥作用,其任务是生产过程的风险监管 接受投诉、展开调查等.监管机构应在组织地位、人事任免、资金与预算等方面具有独立地位.对安全生产的风险进行独立的评估,向行政机关传递信息并有选择地向公众披露信息,启动风险评估调查,并将调查结果递交有监管权的行政机关.
在给付行政理念下,在安全生产监管中管制行政与给付行政手段应当并用.原有的强制性监管手段将柔性化,管制行政与给付性行政措施结合应用以改善监管的效果.在提供安全生产公共服务的过程中以行政外包的方式发挥第三部门的作用.以行政民主代替强制性手段,以合作行政代替压制行政.
四、监管程序部分的创新
在安全生产监管行政法的变革中,首先要遵守已有的行政程序法律规范的规制.根据安全生产执法制度,相关行政程序主要有行政许可程序、行政处罚听证程序、行政复议程序、事故调查处理程序等.在这些执法过程中,听证程序、说明理由程序、利害关系人参与程序以及信息公开程序尤为重要,如应当完善安全事故信息公开程序以及安全生产标准听证程序等具体程序的设计.在行政民主的理念下,构建民主参与协商机制,对安全生产标准的制定举行听证,发挥技术专家和社会公众对安全生产的监督作用,政府信息公开程序应进一步完善.
此外,民营化之后的私人行政程序以及国家有权机关对私人行政主体的监督程序迫切需要发展.“私人作为行政的中间力量之一参与到行政作用中,利用私人的各种能力实行各种事务的行政现象,称为‘私人行政’、亦可称为‘通过私人实施行政事
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参考文献：
[1] 应松年.社会管理创新引论[J].法学论坛,2010,(6).
[2] 莫于川.行政法治视野中的社会管理创新[J].法学论坛,2010,(6).
[3] [日]米丸恒治.私人行政——法的统治的比较研究[M].洪英,等,译.北京:中国人民大学出版社,2010:21-22.
[责任编辑 陈丹丹]
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[原件1份],七,办结时限 。国家安全生产监督管理总局 赵歌今,按:《调查研究》是研究室编发的内部刊物,几年来,在理论探索,业务交流,促进创新等方面发挥了积极作用,得到了安全生产监。
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