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[关 键 词 ]检察建议,检察机关,法律监督职能,手段和方式
检察建议是检察机关履行法律监督职能的重要手段和方式,其实践有利于纠正违法行为、预防和减少犯罪.但是在实践中,检察建议因缺乏相关法律制度保障而产生了如刚性不足、说服力不强等诸多问题,必须采取一系列的措施来规范、落实检察建议.
一、检察建议的性质及其作用
关于检察建议的性质,无论是理论界还是实务界,人们众说纷纭,主要有以下三种观点:(1)检察建议是检察机关履行法律监督职能的方式之一,(2)检察建议是检察机关参与社会治安综合治理的重要方法,(3)检察建议既不是检察职权也不具有法律监督的性质.笔者认为,对检察建议性质的界定,既要考虑到检察机关在宪法上的定位,也要考虑检察建议在实践中的运作情况及其所发挥的作用.
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(一)作为检察机关参与社会治安综合治理的重要手段,检察建议有利于预防和减少犯罪
社会治安综合治理需要各部门各司其职,运用政治的、经济的、行政的、法律的、文化的、教育的等多种手段,齐抓共管以整治社会治安维护社会稳定.检察机关是社会治安综合治理的重要参与者,应当通过行使检察职权积极参与社会治安综合治理,检察建议是其参与手段和途径之一.在侦办职务犯罪、审查批捕、审查起诉等办案过程中,检察机关作为“局外人”,往往更容易发现发生刑事案件的机关、企事业单位在制度和管理上存在的漏洞和问题.检察机关通过办案或者调研,分析发案特点和原因,及时向有关单位及其政府、行业主管部门提出有针对性的检察建议,建立健全有关的规章制度,堵住管理漏洞,可以消除隐患,预防和减少犯罪的发生,促进社会治安持续稳定好转.
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(二)作为检察机关履行法律监督职能的重要方式,检察建议有利于纠正违法行为
检察机关是国家的法律监督机关,有权通过追诉犯罪和纠正法律适用中的违法行为,对法律执行和遵守情
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二、完善和落实检察建议的对策
实践证明,检察建议在预防和减少犯罪、纠正违法行为等方面起着不可忽视的重要作用.我们必须解决其在实践存在问题,完善和落实检察建议,促进检察职能的全面发挥.
(一)通过立法确立检察建议的法律地位
作为检察机关履行法律监督职能的方式之一,检察建议的法律地位和其他法律监督方式一样,应当得到法律条文的确认.建议立法机关修改三大诉讼法以及《人民检察院组织法》,把检察建议权纳入检察机关的法定职权范围之内,明确规定检察机关享有检察建议权.同时,立法亦应明确规定检察建议是检察机关参与社会治安综合治理的方式.通过立法使检察建议法律化,确立其法律地位,赋予其权威性,可以从基本法律制度上保障其具有约束力.
(二)明确规定检察建议的适用程序
1.检察建议的制作和发布程序.检察建议应该由办案人员或者调研人员负责起草,经部门全体人员讨论后由部门负责人签字审定,最终由分管检察长审核签发,并以检察院而不是检察院内设部门的名义对外发布.明确检察建议的制作和发布程序,体现了对检察建议的程序控制,可以保证检察建议制作和发布的严肃性和权威性,也可以在一定程度上保证检察建议的质量.
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2.检察建议的发送及备案程序.检察机关在向被建议单位发送检察建议时,可以同时抄送被建议单位的主管部门或者其上一级单位,并且向上一级检察机关进行备案.这一方面可以引起被建议单位的重视,有利于检察建议得到积极的回应和落实,另一方面,由于被建议单位的主管部门或上一级单位的管理、管辖范围更广,一些具有普遍意义的检察建议可以在更大的范围内充分发挥其作用.
3.检察建议的回复及异议程序.法律应当规定,检察建议发出之后,被建议单位应该在合理期限内对检察建议所涉问题进行整改,并将整改情况以书面形式回复、反馈给检察机关.如果被建议机关对检察建议的内容存在异议,则应当在法定期间内(如15天)向发出检察建议的检察机关提出,由该检察机关对检察建议进行重新审查,并做出是否维持原建议的决定,被建议单位对此决定仍有异议,则可以向上一级检察机关提出,由上一级检察机关做出最终的决定.
4.检察建议的变更和撤销程序.如前所述,检察建议所指向的被建议单位既包括公安机关、人民法院,也包括各行各业的机关、企事业单位,检察建议的内容可能是法律问题,也可能是管理问题.作为司法机关的检察机关不可能是各个行业的“行家里手”,其所提的检察建议也不可能都是准确的、适当的.对于错误的、不恰当的检察建议,无论是检察机关自行发现的,还是通过被建议单位的异议发现的,都应当予以纠正,即变更或者撤销,法律应明确规定检察建议的变更和撤销程序.如果检察建议所依据的事实不存在,检察建议的建议措施错误,或者检察建议的适用程序严重违法损害被建议单位合法权益,发出检察建议的检察机关或者上一级检察机关应当撤销该检察建议.如果检察建议所依据的事实部分失实,检察建议措施部分失当或错误,或者检察建议的适用程序一般违法,则该检察建议应予以变更.
(三)提高检察建议质量的对策
1.检察机关要树立检察建议的“质量意识”.在市场经济下,质量是产品的生命.同理,质量高低关乎检察建议的存废.因为,检察建议所依据的事实理由是否真切,其具体理由是否充分,其措施是否切实可行,严重影响着被建议单位对检察建议的态度和接受程度,同时也关系到检察机关的形象和国家的威信.各级检察机关要树立“质量意识”,充分认识到检察建议的必要性和重要性,在工作中摆正检察建议的位置,克服应付心理,把做好检察建议作为执法为民、为经济建设和构建和谐社会服务的重要举措来落实.
2.加强调研分析,确保检察建议的质量.检察机关在制作检察建议之前,必须通过调查全面掌握案件的事实情况,深入分析被建议单位在制度和管理存在的问题和漏洞.只有加强调查研究的工作,全面摸清具体情况,准确把握问题所在,才能在检察建议中做到有的放矢切中要害,避免言之无物的空话套话,确保检察建议内容的针对性、措施方案的可行性.同时,在制作检察建议的时候,要坚决避免语法语句错误、错字别字漏字的现象出现,做到行文庄重流畅、格式符合规范.
3.完善检察业务目标管理考评机制.检察建议质量的提高,既要有检察人员在思想认识上的重视,也要有科学合理的程序提供保障,还要有一定的利益激励机制予以保证,因为完善的利益激励机制是保证检察建议工作质量、推动检察建议工作发展的不竭动力.然而,许多地方现行的检察业务目标管理考评机制仍存在不足,其对检察建议质量的提高并不能起到积极的推动作用.必须完善现行的检察业务目标管理考评机制,摒弃以数量决定考核结果的做法,在考核时综合考量检察建议的质量、数量、被建议单位的采纳情况、检察建议的落实情况等各种因素.
(四)完善配套制度机制切实落实检察建议
毫无疑问,如果没有得到切实的落实,再多再好的检察建议也只是一纸空文,没有实际意义.然而,毋庸讳言的是,在实践中,检察建议的落实情况却不尽如人意.这其中既有检察建议本身质量不高的原因,也有被建议机关不予采用的原因.对于前者,检察机关应该通过加强自身建设,增强办案能力来提高检察建议的质量.而对于后者,则需要通过配套制度机制来增强检察建议的“刚性”,促使被建议单位切实落实检察建议.
1.建立检察建议的回访考察制度.检察建议发出之后,如果检察机关对其是否得到落实漠不关心不闻不问,被建议单位就很有可能会消极对待检察建议,从而影响到检察建议的落实.建立检察建议的回访考察制度,检察机关在发出检察建议之后主动到被建议单位了解情况,主动帮助被建议单位解决影响检察建议落实的弱点、焦点以及难点问题,督促被建议单位落实检察建议,既服务了被建议单位,又可以确保将检察建议落实到实处.
2.建立检察建议的登记制度.为了加强对检察建议的管理,督促检察建议的切实落实,有必要设置检察建议的登记制度.各级检察机关要建立专门的检察建议登记备案文档,详细记录检察建议的拟稿人,拟稿部门,被建议单位,检察建议的内容、制发时间,检察建议的变更和撤销情况,被建议单位的异议情况,以及检察建议的落实情况,等等.通过加强对检察建议的流程管理,动态关注检察建议的施行情况,针对其在施行过程中所遇到的问题和阻扰障碍,采取有效措施予以解决,可以促成检察建议的落实.
3.整合监督机制,督促检察建议的落实.从法理上看,检察机关的法律监督权不同于行政权和审判权的一个重要之处,在于法律监督权是程序性权力.“一般说来,检察机关的法律监督权只有启动实体解决问题的程序功能,它本身不具有实体处分权.” 检察建议是检察机关履行法律监督职能的重要手段,检察建议权同样属于程序性权力,检察机关不能直接依据检察建议强制被建议单位落实建议措施.检察建议刚性不足,仅仅依靠检察机关自身的力量是无法保证其得到切实的落实的.因此我们必须充分利用被建议单位外部的刚性监督机制,发挥检察建议备案制度的功能,整合各种监督机制,形成监督合理,督促检察建议的落实.□
(编辑/永安)
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