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摘 要 环境保护领域出现了国际化、科技化、伦理化的新趋势,政府对环境保护领域进行全面的、综合的指导成为必要.但不可否认的是因指导而侵害相对人合法权益的现象切实存在.如何寻求法律救济维护相对人合法权益必须得到重视.
关 键 词 环境保护 环境行政指导 法律救济
作者简介：徐继强,昆明理工大学法学院研究生；段平平,张家口市蔚县工商局.
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)04-154-02
随着市场经济的实践和理论的不断发展,以非强制性为主要特征的行政指导作为一种灵活、有效的行政管理方式,成为现代行政管理的一种重要手段.行政指导适应了行政管理事务日趋专业化、复杂化和民主化的发展潮流,成为一种新的行政管理行为.
一、环境行政指导概述
(一)环境行政指导的概念
新中国成立后,行政指导就已经在我国存在,但在1978年我国政府提出有计划商品经济理论之后,行政指导才真正发展起来.目前,行政法学界并未对行政指导形成统一的定义.因而可以将行政指导定义为：行政指导是指行政主体基于国家的法律、政策的规定而作出的,旨在引导行政相对人自愿采取一定的作为或不作为,以实现行政管理目的的一种非强制性的行政行为.
环境行政指导是行政指导在环境保护领域的运用.我国关于环境行政指导的研究较浅,对环境行政指导的概念界定也是各执其词,但是也有一定的共性.环境行政指导可以界定为环境行政主体在其职责、任务或所管辖的事务范围内,为适应行政管理之需要,基于国家的法律原则和政策,在行政相对人的同意或协力之下,采取非强制性手段,不直接产生法律效果的行为.
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(二)环境行政指导的特征
环境行政指导作为环境行政管理的有益补充具有非强制性、单方性、普遍性、灵活多样性等特征
1．非强制性,作为环境行政指导的本质特征,非强制性体现了环境行政指导与其它环境行政行为的最大区别.与强制性的行政命令行为不同,环境行政指导不具有强制性,主要以指导、劝告、建议、鼓励等柔性的非强制性形式进行,并辅以利益诱导机制,向特定行政相对人施加作用和影响,并谋求其为一定作为或不作为,从而达到一定行政目的.环境行政相对人本着自愿的原则对于环境行政指导,没有
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2．单方性也可称为主体优势性,环境行政主体依据环境管理的需要作出环境行政指导,一经作出便告成立.虽然环境行政指导的实现需要依赖于相对人的自愿接受,但是不能把环境行政指导的成立方式与其作用形式相混同.行政主体单方面的意思表示,就可以决定行政指导的成立.
3．灵活多样性,环境行政指导没有要求法律明文规定的方式作出.因而,行政主体可以采用指导、劝告、建议、告诫等多种指导措施,依据环境管理中的需要作出及时灵活的反应.正因为环境行政指导的灵活多样使得在现今的环境保护行政管理中,环境行政指导所起到的有益补充作用越来越得以体现.
二、现实中存在的弊端
(一)缺乏法律基础
我国现行法律体系中对行政指导的规定较少,环境行政指导是环境行政主体根据国家法律和政策的规定以及环境管理中的切实需要而作出的.虽然在我国的环境保护法律规范中体现了环境指导,但是环境行政指导没有明确的法律依据,在一些环境保护法律规范中并没有明确提出环境行政指导的概念.不仅如此,在环境行政指导的运行程序方面也没有明确的法律依据.当然,在救济手段方面更是如此.这种情况下,如果环境行政主体对环境管理中出现的情况作出不正确的判断就有可能导致环境行政相对人的合法权益受到直接损害.
(二)缺乏公众参与
一般来讲,环境行政指导是在自愿原则基础上辅以一定的诱导机制.本着合法履行环境管理职能,环境行政主体应当在作出指导行为之前,进行充分的调研、论证.但在实践中,环境行政主体仅凭单方的意愿就轻率作出了指导行为,而且行政机关作出一项指导行为,应将作出的依据、可行性及预期的效果公之于众,使相对方认识到环境行政指导事项的可行性及可能带来的收益,否则是不会得到相对方的认可的,指导行为非但不能达到预期的效果,甚至还会与相对方产生激烈的矛盾冲突.
(三)环境行政主体自由裁量权没有得到有效约束
基于环境行政指导在法律规定中的缺失与不足,环境行政主体只要是在法律规定的范围内,根据环境管理的需要单方作出指导就使得环境行政指导成立,这就必然导致环境行政主体自由裁量权的滥用,进而可能导致法律控制的失灵.自由裁量权没有得到有效控制还有可能成为做出错误行政指导的环境行政主体规避法律的借口和渠道.
三、法律救济途径
虽然环境行政指导具有非强制性,相对人本着自愿原则可以接受也可以不接受.但是,基于对环境行政主体的信赖,相对人往往会接受指导.如果产生了不利后果,行政相对人的合法权益理应得到救济.本文认为可以从以下几个方面对环境行政相对人的合法权益进行救济,追究相关环境行政主体的法律责任.
(一)环境行政诉讼
作为环境行政相对人保护合法权益的最后一道屏障,环境行政诉讼理应保护环境行政指导相对人合法权益.我国《行政诉讼法》确定了行政诉讼的标的是具体行政行为,把不具有强制力的行政指导行为排除在外.但行政指导的违法性却是客观存在的.假借行政指导之名而任意行政的行为时有发生,行政指导往往成为违法行政行为主体规避法律责任的借口.本文认为环境行政指导毕竟是通过一个合法的行政主体基于职权作出的一种行政行为,相对人基于信赖保护而接受指导所导致不利后果的产生理应对相关行政主体追究法律责任.作为环境行政相对人保护合法权益的最后一道屏障,行政诉讼法应该将行政指导纳入受案范围.因而,本文建议将行政指导纳入行政诉讼法的受案范围,对我国行政诉讼进行一定的扩大,或者在条文中明确增加行政指导作为受案范围之一.这个问题是可以得到有效解决的.
(二)环境行政复议
行政复议在现实行政管理中起着重要的作用,行政复议不仅审查具体行政行为的合法性还审查具体行政行为的合理性,是行政机关内部对行政行为进行监督和纠错的有效手段,并且在一些情况下是行政诉讼的前置程序.我国行政复议法把行政指导排除在外显然不能有效地对错误的行政指导作出监督和纠错.环境行政指导毕竟是行政主体基于法律规定和职能而做出的行政行为.如果出现错误或者相对人合法权益的侵害,也应该纳入到行政复议的范围.本文认为可以将行政复议作扩大化解释,将行政指导纳入受案范围.这样可以在环境行政主体内部对错误的环境行政指导进行有效监督和纠错,进而使得相对人合法权益受到保护.
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(三)环境行政赔偿和环境行政补偿
考虑将行政赔偿和行政补偿作为救济手段,以最大限度地减少行政相对人由于环境行政指导行为造成的利益损失也是对相对人合法权益进行救济的有效途径.环境主体对错误的指导行为应该承担法律责任,其形式可以参照行政赔偿和行政补偿的相关规定,减少相对人利益损失的同时也有利于激发相对人保护环境的积极性和对政府的信赖.因而,环境行政机关违法做出行政指导行为对相对人造成损害,相对人可以申请行政赔偿和行政补偿
综上所述,环境行政指导的救济是环境行政指导体系不可或少的部分,只有完善的救济手段才能更好地保护相对人的合法权益,使得行政主体的信赖保护不至于变成空谈,也有利于激发相对人保护环境的积极性.完善环境行政指导救济,进而使得环境行政指导在环境保护中起到更加有效的作用是必须得到重视的.
参考文献：
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该文来源 http://www.sxsky.net/faxue/xf/393587.html
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