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[摘 要] 信用担保是解决中小企业融资难的一种有效手段.我国中小企业信用担保体系己初具规模,但尚不健全.本文从我国中小企业信用担保实践模式入手,指出了在建设中小企业信用担保体系中存在的运行及立法方面的问题.针对这些问题,从法律视角给予了对策分析,提出了中小企业信用担保单行立法的构想,提出了完善我国中小企业信用担保体系的思路和对策.
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[关 键 词 ] 中小企业 信用担保 法律
中小企业作为一个整体,在社会经济发展过程中具有重要的地位和作用,但是融资困难成为了制约中小企业发展的瓶颈,而担保困难又是瓶颈中的瓶颈.我国自20世纪90年代以来开始了对信用担保、特别是中小企业信用担保实践的探索.担保制度的产生是经济与法律互动的结果,然而由于法律制度的缺失及不完善阻碍了我国信用担保体系的持续发展.完善信用担保的相关法律法规,是担保活动得以健康开展的保证.
一、我国中小企业担保试点的实践模式
按照国务院办公厅国办发[2000]59号的基本要求和《关于鼓励和促进中小企业发展的若干政策意见》的基本框架,我国中小企业信用担保机构建设的实践模式,归纳起来包括政策性担保、互助性担保和商业性担保等三种具体模式.
1.政策性担保.中小企业政策性担保机构是社会化的中小企业发展促进体系的重要组成部分,也是建立政府促进中小企业发展的政策体系的重要基础,是探索市场经济体制和经济全球化形势下政府扶持中小企业发展的通行做法.在中小企业信用担保体系中,中小企业政策性担保机构是核心,为政府间接支持中小企业发展的政策性扶持机构,属非金融机构,不得从事金融业务和财政信用,不以盈利为主要目的,设立具有法人实体资格的独立担保机构(企业法人、事业法人、社团法人),实行市场化公开运作,接受政府机构的监管.中小企业政策性担保机构的资金来源有政府预算拨付、国有土地及资产划拨、民间投资和社会募集等资本金以及政府信用担保基金、再担保准备金、会员风险保证金、国内外捐赠等.
2.互助性担保.中小企业互助性担保机构分布在我国城乡社区,以中小企业为服务对象,从事中小企业直接担保业务,是中小企业信用担保体系的基础.中小企业互助性担保机构是中小企业为缓解自身贷款难而自发组建的担保机构,它以自我出资、自我服务、独立法人、自担风险、不以盈利为主要目的和主要特征.中小企业互助性担保机构依据国家规定和协议约定可以享受中小企业政策性担保机构提供的再担保服务和风险分担.从未来发展情况看,互助性担保机构将有三个特点:一是每个担保机构的规模相对较小,二是与区县级同业公会密切结合,三是通过向政策性担保机构申请再担保来分散风险.
3.商业性担保.中小企业商业性担保机构起步较早,但是由于担保风险与担保收益不成比例,所以,除个别几个具有政府背景的国有商业性担保公司之外,其他商业性担保公司发展比较缓慢.商业性担保公司以独立法人、商业化运作、以盈利为目的和同时兼营投资等其他商业业务为特征,从事的中小企业直接担保业务只是其业务之一.中小企业商业性担保机构依据国家规定和协议约定可以享受中小企业政策性担保机构提供的再担保服务和风险分担.
二、我国中小企业信用担保运行中存在的问题
1.法律地位、行业属性不明确
我国很多地方都已认识到组建担保机构的必要性,并且有很多地方已经组建了担保机构,但由于我国对此尚未建立相应的法律法规,担保机构的行业属性难以认定,法律地位得不到确立.因此,担保机构在社会经济生活中的重要性和作用难以被人们认识.如有的地方把担保机构当作是政府部门的一个派出机构,有的地方把它当作仅仅是银行的一种扩展业务的手段等等,而真正需要担保的中小企业对它们也很少真正的了解.而多数银行又将信用担保机构作为一般保证人看待,不大认可专业信用担保机构的信誉.
2.缺乏专门的法律规范
担保行业是公认的高风险行业,如风险控制不力、经营不善,完全可能会发生资不抵债的现象而导致破产,从而危及银行资产质量,影响金融环境的稳定.目前国内还没有一部专门的法律、法规规范和保护中小企业担保行业,现行的规范基本上是国家各有关部门出台的部门规章和地方政府根据有关政策自行制定的地方性法规.
3.《担保法》保护力度不够
《担保法》的出台,使担保业务的开展有了法律依据.中小企业信用担保机构的运作,在细节上有别于其他行业.就信用担保活动来讲,到目前为止,只有《担保法》及最高人民法院的司法解释作为信用担保活动的一般规范,但《担保法》及其司法解释只是担保行为法,组织机构、运作方式、经营范围、行业监管、法律责任等组织法内容不作规定,造成信用担保机构身份模糊,中小企业信用担保机构的主体资格、业务规则、监督管理、财务制度等内容,仍由政策调整或企业自我规范.《担保法》的滞后性表现日益突出,其对担保行业的保护力度明显跟不上担保体系的迅速发展.另外全国人大常委会制定的《中小企业促进法》其中有关于中小企业信用担保的内容规定也极其的简略,仅具有指导的意义难以有效的操作.
4.配套法律法规矛盾突出
目前,国家对担保行业的主管部门还没有做出明确规定,事实上围绕着对担保机构的管理并行着三个主要部门,即国家经贸委、财政部和中国人民银行.国家经贸委中小司主管中小企业,对承担信用中介服务的担保机构极为重视,将其作为主要部分来抓,制定了一系列担保行业规范.财政部是担保机构资金来源和财政扶持政策的制定者,也是担保机构主管部门之一.中国人民银行出于执行国家产业政策、维护金融债权的安全考虑,也在制定规范担保机构资信管理、风险控制等方面的制度.三方管理部门纷纷从各自角度制定担保行业的管理制度.混乱的法规,担保行业主管部门的模糊,导致信用担保机构的法律地位不明确,处于多头管理和放任自流的矛盾之中.因各自角度和利益目标的不同,管理部门之间的磨擦、责任推托现象在所难免,这些均不利于形成完整、规范、超越部门利益的行业准则.
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三、完善我国中小企业信用担保体系的法律对策
1.设立全国性的统一的监管机构
世界上许多发达国家对于中小企业信用担保机构有完善的监管制度.而我国以省市设立由经贸委会同财政、人民银行、工商行政管理及商业银行等部门组成的中小企业信用担保监管委员会,负责对辖区内中小企业担保、再担保业务和机构的监督管理,但却来对该监督管理委员会的职责、权限范围、监管程序做具体规定,难以真正起到监管作用.
鉴于我国中小企业信用担保机构监管混乱的现状,参考国外立法经验,我国可以适时在中央单独设立或者在中央部门内部单独设立一个全国性的监督管理机关,对中小企业信用担保机构进行统一监管,避免多头管理,同时可以授权财政部门进行单项财务监督.
2.建立担保资金补偿法律制度
担保行业是高风险行业,具有政策性非金融机构性质的信誉担保机构只靠收取少量担保费,根本无力维持担保机构的生存和发展.如果没有稳定的资金注入机制,其规模将日益萎缩.
我国要建立健全中小企业信用担保体系,也必须有良好的资金补偿法律制度.中小企业信用担保机构具备充足的资金实力和较高的识别防范风险能力是与银行合作的基础.
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3.建立科学的风险内部控制法律体系
世界各国信用担保法为了防止风险的发生,对信用担保机构在从事担保业务时,规定了一系列的风险内部控制法律制度.
我国应当根据自身的实际情况,借鉴国外经验,尽快建立一套科学的担保风险内部控制法律制度.首先,应建立完善的信用调查法律制度,对审请担保企业的资格条件进行严格的审查.应当在国家产业政策基础上通过调查审核对申请担保企业进行资信评级,对申请担保企业的基础素质、经营状况、竞争优势、信誉状况、发展前景、财务结构与盈利能力,以及现金流量的定性和定量分析,然后根据评级结果选择给予担保的企业.其次,建立在保项目风险预警系统.主要是以贷款银行建立的贷款风险预警系统为基础,对受保企业银行账户的变化、财务状况、人事变动及经营管理等方面进行跟踪监测,及时发现并处理风险.为避免受保企业滥用贷款担保资金,可向其内部派驻财务监管人员,对其日常资金使用情况进行监督.
4.健全与协作银行共担风险的法律体系
中小企业信用担保机构的建立是为了分散银行风险,然而银行对中小企业扩大融资也应有义不容辞的责任.银行是开展中小企业信用担保业务的载体,加强中小企业信用担保机构与银行的协作和配合是搞好中小企业信用担保工作的重要环节.为了避免中小企业信用担保机构进行全额担保,一方面国家要有相应政策规定商业银行应承担的风险,另一方面也有待于资本市场的发育.随着金融体制改革的深化,资本市场由卖方市场向买方市场转化,银行间的竞争加剧,担保机构与协作银行共担风险才可以真正确立.而且随着担保主动权的逐步增加,商业银行在风险分担、放大倍数和业务开展上会积极与信用担保机构合作,信用担保机构在协作银行的选择上则可以扩大自主性,择优合作.
5.完善再担保法律
按照国家法律的规定,将已承保的担保风险按照一定的比例再次担保,以分散和转移已担保的风险,同时将已收取的担保费按照再担保的比例支付给再担保机构,由再担保机构来承担这部分风险,如果发生赔付,则由再担保机构按照与担保机构约定的方式和承担再保险的比例予以赔偿.再担保是信用担保体系中分散和转移信用担保机构担保风险、提升担保机构信用、扩大担保资源总量的重要保障方式.面对高风险性的担保行业,仅有担保机构的存在,其防范和规避风险的能力还是有一定限度的.因此,各发达国家都建立了完善的再担保体系.
我国的再担保机构以省市为基础、国家为保障进行组建,以辖区内信用担保机构为担保对象,开展再担保业务.然而由于我国中小企业信用担保机构出资分散、资本金数量偏小、操作不够规范和信用再担保机构还处于试点阶段的实际情况,政府应加大组建再担保机构的工作力度,逐步完善我国再担保体系,并适时建立全国性中小企业信用再担保机构,以进一步转移分散各级再担保机构的风险.同时,应在有关法律中明确规定担保机构与再担保机构之间的责任分担比例.
总之,中小企业信用担保是一个专业性极强的高风险行业,各种错综复杂因素的相互作用和影响,决定了其在运作过程中必然要面临多种风险.这些风险不仅会影响我国担保机构的融资担保能力,甚至会危及信用担保业的生存和发展.
我国的中小企业信用担保业起步较晚,抵抗风险能力较弱,因此,正确认识中小企业信用担保业在发展过程中存在的主要问题和缺陷,并探索构建中小企业信用担保风险控制法律制度,对完善我国信用担保体系具有十分重要的意义.
笔者认为,改善我国中小企业信用担保状况不仅要依靠完善的法律制度,而且还要注重于中小企业社会文化以及人文观念的培养,但这是一个长期、艰难、曲折的过程.就现阶段而言,我国信用担保体系的发展已经处于一个非常重要的历史时期,加强对中小企业信用担保的立法和制度研究以及完善担保行业的配套法律体系是必需的首要目标.只有在构建全社会信用担保体系的法律环境下,才可以保证我国中小企业信用担保的可持续发展.
参考文献:
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