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【摘 要 】作为国家建设的领导核心,执政的中国共产党对于法治建设的基本认识决定了国家法治的发展程度.党代会,是党内民主决策的主要形式和党实现国家领导的基本方式之一.本文梳理自八大以来,特别是十二大以后历次党代会对于法制（治）论述的变迁,从文本出发,试图建构起中国共产党对于法制（治）认识不断深入、法治共识逐步形成、宪法理念晨光出现的现实图景.
【关 键 词 】党代会；法治理念；社会主义宪政
中国共产党成立之初就明确将废除旧的政府和社会秩序作为基本目标①,并在中共二大正式提出了建立“真正的民主共和国”的构想.为了实现这样的政治目标,中国共产党采取了“武装夺取政权”、“发动群众运动”的斗争路径,这也是当时社会条件不允许合法斗争的基本现实导致的.可以说,从一开始,中国共产党对于法律的认识就是负面和消极的.在共产主义者看来,法律和政治合法性的某种关联,导致了“废除旧法统”的政治目标和“法律虚无主义”的政治思想的结合.这是一种革命的法制观和“法律的治理化”思维②.
作为现代意义上的法（制）治观念的产生,则需要从1949年建国之后,更或者要从1978年十一届三中全会做出改革开放的决策开始说起.如果我们借用美国宪法学家阿克曼的“宪法时刻”理论,1949年前后和1978年作为两个重要的“宪法时刻”（或者“法治刻”）,主要意味着中国共产党在完成从革命政党到执政党的转变.这种转变,不仅意味着中国共产党要适应和掌握经济发展、社会治理、国家建设的基本规律,更重要的是要完成法治化的转型.
一、对于“法律”与“法制”认识的转变
中国共产党对于以法律开展政治斗争早有认识.这是从经典的马克思主义的论述中继受和推导出来的.列宁的“法律就是取得胜利、掌握政权的阶级的意志的表现”③等说法直接影响到了中国共产党对于法律的认识,即形成了“法律是反映统治阶级意志的工具”的工具主义法律观.于是,“废除旧法统”和建立“人民民主法制”,便不仅是革命时期的斗争需要,更是某种程度上建国合法性和政治治理的体现.
中共八大是中国共产党从建党到建国历史使命完成的阶段性标志,也是从革命到建设的历史转折点.董必武在八大的分组讨论中,着重谈了法制建设问题,提出必须有法可依,有法必依,群众运动是不完全依靠法律的,这可能带来一种副作用,主张人们轻视一切法制的心理④.1956年,中共八大报告中就正式提出要“系统地制定比较完备的法律,健全法制”.也就是说,中共八大对于法律与法制的认识,已经由单纯的革命法制观转变为工具理性的秩序法律观.但是,这种认识还没来得及转化为现实,就被1957年反右运动及其后来持续发展的极左运动破坏了.从脆弱的法制共识基础反向发展出法律虚无主义,是这个时期党对法律及法制认识的基本现实.
也正是由于这段时间法制逆流导致的政治动荡和社会悲剧的产生,促使党中央开始思考人治与法治的关系.邓小平明确指出“如果一个党、一个国家把希望寄托在一两个人的威望之上,并不很健康”,要实现社会主义的长治久安,“必须使民主制度化、法律化”.作为重要的历史转折点,十一届三中全会召开,在决议中指出,“必须巩固人民民主专政,完善国家的宪法和法律,并使之成为任何人都必须严格遵守的不可侵犯的力量”.十二次党代会,胡耀邦代表中央作的报告中,进一步指出“使社会主义民主制度化、法律化”.1982年,中国的法治建设迎来一个崭新的时代.当年,十二大通过新党章,明确写入了“党必须在宪法和法律的范围内活动”.同年,新的宪法通过,全面规定了国家建设各方面的总体框架,也突出了民主法制的重要性,“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业组织都必须遵守宪法和法律”.
建国以来到改革开放初期,中国共产党对于法律和法制的认识经历了曲折的道路.建国初期的法制呼声在短短几十年的历史浮沉中几近消失,但这段历史却给日后形成“法制建设极端重要”的共识提供了直接有力的论证.尽管如此,“法制极端重要”的共识还是仅仅停留在静态的法律制度建立上,或仅仅是还停留在纸面上,要真正使得这些法律制度成为规范社会生活、保障基本权利的有力武器,以及继续反求诸己地探究法律制度本身的内在合法性和合理性的问题,则有赖于走向更加实质的“法治”论述的实现.
二、从“法制”到“法治”的用语转换
从“法制”到“法治”的用语转换,发生在党的十三大到十五大期间,由党的十五大报告正式确定.
十三大报告,已经开始将包含民主法治建设的政治改革部分进行专章论述.“一手抓改革,一手抓法制”、“通过改革,使我国社会主义民主政治一步一步走向制度化、法律化”已经形成一种基本的共识.1992年的十四大,江泽民代表党中央在报告中,继续指出民主法制建设是九十年代改革和建设的主要任务之一.在这次大会报告中,进一步细化了法制建设的内容,不仅继续强调立法,还提出了严格执行宪法和法律、把民主法制实践和民主法制教育结合起来等内容.十四大通过的新党章,不仅增加了部分上述内容,还正式写入“加强国家立法和法律实施工作,使国家各项工作逐步走上法制化轨道”的表述.实际上,从“法制”到“法制化轨道”,从“立法”到同时强调“法律实施”、“法律监督”,已经在为“法治”的提出奠定理论和认识基础.
1997年,党的十五大报告首次使用“依法治国”的概念,正式提出“建设有中国特色社会主义的政治,就是在中国共产党的领导下,在人民当家做主的基础上,依法治国,发展社会主义民主政治”,指出“发展民主、健全法制”是“建设社会主义法治国家”的基本要求.随后,发生在1999年的宪法第三次修正,就将“依法治国,建设社会主义法治国家”明确载入宪法.十六大报告继续强化法治论述,并通过了党章修改,第一次将“依法治国,建设社会主义法治国家”写入党章,成为“党法”.
“依法治国”的最终目标是实现“法治国家”,这就意味着“法治”的提出,其实是过去工具主义的法制观开始让位给价值主义的法治观.法律,不再仅仅是一种实现政治治理的手段,而也是一种基本的目标、价值和理念.由此,“法治”作为一种相对独立的治理国家的方略,日益从其他方略中独立出来,获得更高的价值地位. 三、“法治”内涵的现代性解读
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从党代会报告对“法治”的基本理解来看,它应该包含如下的内容：
（一）宪法至高无上、宪法和法律的最高权威,法律面前人人平等,任何组织和个人都必须接受宪法和法律的约束并在宪法与法律的范围内活动,作为执政党的中国共产党要带头遵守宪法和法律,并实现“依法治党”等⑤.
（二）“法治”,意味着宪法、法律的内在品质必须和人类社会的普遍认识相适应.中国共产党在这种基本认识之下,继续提出了以“以人为本”为核心的“科学发展观”,在经济发展、社会进步的同时更加注重民权和民生.1993年修宪,“市场经济”的宪法地位得到正式确立,改革开放获得前所未有的活力.2004年“国家尊重和保障人权”、“公民合法的私有财产不受侵犯”在第四次宪法修正中写入宪法,成为中国法治建设里程碑标志.2007年,《物权法》高票通过,更是进一步体现了人权保障的法治精神.
（三）“法治”,最基本的要求是政府权力受到法律的严格制约.为了贯彻落实依法治国基本方略和党的十六大精神,国务院在2004年出台了《全面推进依法行政实施纲要》,在政府层面上将执政党的法治观具体化为全面推进依法行政、建设法治政府的基本纲领和行动方案.法治政府的建设,进入了一个新的历史时期.
（四）“法治”,最终意味着一种普遍的社会观念和基本价值的形成.中国共产党深刻认识到“中国现代法治不可能只是一套细密的文字法规加一套严格的司法体系,而是与亿万中国人的价值、观念和心态以及行为相联系的”⑥.十五大以来的历次党代会报告都指出,“增强全民的法律意识”和“着重提高领导干部的法治观念和依法办事能力”.十八大报告中更是深刻地指出,“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、维护稳定能力”.
如可以看出,十四大,特别是十五大以来,中国共产党对于“法治”的基本认识不仅在逐步发展和深入,而且似乎也正在酝酿形成某种全党、全国性的“法治共识”,并且在不断结合时展和执政党的自身建设对“法治”的现代性内涵进行科学、合理的诠释.
四、“依宪治国”的提出与“宪政理念”的晨光初现
其实,中国共产党的早期领导人毛泽
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宪政和法治是密不可分的,宪政必然是法治的政治,宪政之下的政府必须是遵守宪法和法治的有限政府⑦.更进一步来说,宪法和法律至上,其实就是法治的核心要素.“法治”之所以和静态的法律制度描述的用语“法制”不一样,就在于“法治”本身包含了“宪政”的基本内容,并以“宪政”作为其最高价值.这种最高价值,简单来说,就是自由平等、公平正义、民主政治与人权保障.同时,如果说法治包含着“政治上的法治”与一般经济、社会生活的法治等几个层次的话,宪政就是“政治上适用法治的状态”,可谓“政治法治”,其核心就是解决“民主的法治化”,用“好制度”来避免“坏制度下好人变坏”的情形⑧.
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中国共产党“依宪治国”的正式提出,就是发生在“法治共识”形成的关键时期.2004年9月15日,胡锦涛在首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上发表重要讲话,代表党中央首次正式提出了“依宪治国”和“依宪执政”的提法,强调“依法治国,首先要依宪治国,依法执政,首先要依宪执政”.2012年,党的十八大报告继续强调“在宪法和法律下活动”,深化“法治”的论述.而在随后举行的纪念宪法实施30周年大会上,习近平作为党的总书记发表重要讲话,更是将宪法实施上升到战略地位,宣示了实施宪法的极端重要性,指出“全面贯彻实施宪法,是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作”,“宪法的生命在于实施,宪法的权威也在于实施”.
“依宪治国”、“依宪执政”和“宪法的全面实施”的提出是对“依法治国”、“依法执政”的深化,对应着从“法制”认识到“法治”共识的发展过程.这种提法的变化,不仅反映和有赖于这些年来中国共产党领导的国家法治建设的持续深入,更反映和依存于这个过程中从党到国家、人民的宪法、法治观念的发展进步.1982年宪法制定颁布及其四次修正,就是党的历史上几次关键的党代会报告所反映出来的中国共产党宪法、法治理念的变迁所引发的.可以说,我国宪法的变迁,不仅体现和落实着党代会对于法治的基本理解和决策,还是这些理解和决策得以实现的最高保障.
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历次党代会报告中关于法治论述的变迁,反映了随着市场经济体制的确立和改革开放的发展、党内民主和基层民主的完善、人权保护观念的更新,全党、全国的法治共识正在逐步形成.与此同时,中国共产党的宪政理念也在法治共识的形成中晨光出现.
历史发展到今天,对于中国共产党来说,下一个也是最具挑战性和关键性的课题,就是在实现法治化的过程中,如何将党的依法执政与宪法的全面实施结合起来,进而实现中国特色社会主义的法治建设.
注 释：
①参见中国共产党宣言（1920年11月）：“共产主义者主张废除政权,如同现在所有的国家机关和政府,是当然不能存在的.因为政权,军队和法庭是保护少数人的利益.”
②强世功.法制与治理――国家转型中的法律[M].1版.北京：中国政法大学出版社,2003：123-134.
③列宁全集（第13卷）[M].1版.北京：人民出版社,1959：304.
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