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摘 要 民事检察监督是基层检察院的重要职能之一.本文通过分析基层检察院民事检察监督方面存在的问题,就加强基层检察院在民事抗诉、参与诉讼、扩大监督范围等方面的职能,提出了完善我国基层检察院民事检察监督制度的设想.
关 键 词 基层检察院 民事检察监督权 抗诉
中图分类号:D926.3 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)11-050-02
民事检察监督是指人民检察院依照法律规定对人民法院民事审判活动实行的法律监督.我国《民事诉讼法》第14条明确规定了“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”的民事诉讼监督原则.实践表明,检察机关对民事审判活动的法律监督,在一定程度上促进了司法公正,保障了公民和法人的合法权益,为推动我国社会主义市场经济建设和用法律手段规范市场经济行为起到了重要作用.
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一、民事检察监督权的法理基础
我国的检察制度是根据人民民主专政理论和列宁社会主义检察制度的思想,在继承新民主主义革命时期根据地和解放区的检察工作的优良传统,吸收中国古代政治法律制度特别是御史制度的精华,移植国外特别是苏联社会主义检察制度建设的经验基础上,结合中国实际情况而建立的.就检察权的性质而言,检察权既非典型的司法权又非纯粹的行政权,从检察机关是法律监督机关这一定位而言,检察权是一项独立的法律监督权.国家为了确保法律能够统一正确实施,赋予检察机关的一项独立而专门的权力,即为法律监督权.民事检察监督正是检察机关法律监督权在民事审判领域的体现,是人民检察院依法对人民法院的民事审判活动进行法律监督,纠正错误的判决、裁定,保证审判活动的合法公正,维护民事主体合法权益的的一项重要法律制度.
民事检察监督权在我国有相应的法律保障,我国《宪法》第129条规定:“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”,我国《民事诉讼法》第14条规定:“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”.以上规定,为人民检察院对人民法院的民事审判活动行使法律监督提供了充分的法律依据.在对人民检察院行使民事检察监督权作了原则性规定的基础上,我国《民事诉讼法》第187条至第190条进一步明确了人民检察院行使民事检察监督权的范围和程序.
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二、基层检察院在民事检察监督权行使中存在的问题
根据我国《宪法》第129条的规定,人民检察院应享有对我国法律的全面监督的权力,即不仅包括对刑事、行政法律实施的全面监督,而且也包括对民事法律实施的监督,这所体现的就是外部监督.而从我国《民事诉讼法》第14条规定来看,人民检察院享有对民事审判活动的法律监督权,但该法第十六章的规定,对检察机关对民事审判活动的监督方式规定却集中体现为民事抗诉,而没有体现对民事审判活动的全面监督,这便使得基层检察院在民事检察监督权行使上产生了诸多问题和困惑.
(一)监督级别和审判级别的不对等,影响了民事抗诉职能在基层检察院的有效行使
我国《民事诉讼法》第187条第2款规定,“地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决裁定,发现有前款规定情形之一的,应当提请上级人民检察院按照审判监督程序提出抗诉.”该法条体现了对民行抗诉案件“提高一级抗、提高一级审”的立法本意,体现了对启动抗诉再审应遵循准确抗诉、公正再审的价值追求.但该规定对于基层检察院来说仅能行使向上级院提请抗诉权,不属于严格意义上的完整的抗诉权.因为提抗后须受制于上级检察院的审查,最终还要以上级院的意见来决定提出或终止抗诉.显然这对基层院民事抗诉权的行使产生了消极的作用,使行使抗诉权的环节增多,“战线”拉长,从基层院立案审查到提请抗诉,到上级院正式提起抗诉,到法院立案再审直至作出判决,一般需2-3年.由于基层检察院无法及时、直接、有效行使该项法律监督权,在客观上使其法定的职权受到很大程度的削弱.
(二)监督审判活动的范围内容过窄,影响了基层检察院民事法律监督职能的有效发挥
基层检察在民事抗诉中本身所能发挥的作用有限,而现有《民事诉讼法》的规定将检察院法律监督权局限在对生效民事判决、裁定的抗诉上,使得基层检察院对民事审判的法律监督职能很难发挥.由于目前司法实践对判决、裁定作了绝对的狭窄的理解,从而排斥对民事调解的抗诉,而目前法院大量的案件是以调解结案,这等于说检察院的民事抗诉存在很大的一个盲区,即使对违法调解,检察院也无从行使抗诉权.实践中,对这种情况检察院常以检察建议形式提出,但由于部分法院规定检察建议不启动或不当然启动再审程序,使之监督作用大打折扣.我国宪法将检察机关定位为我国法律的监督机关,足以表明我国检察机关有权对一切法律活动进行法律监督,而民事诉讼活动包括从立案到判决及其执行等多个阶段,表现出多种结案形式,并不仅仅局限于判决、裁定.但作为基层检察院的监督权仅在对有可能错误的判决、裁定案件的提抗上,对审判机关在审判过程中的其他结案形式、违法行为不能实行有效监督,客观上也削弱了基层检察院对民事审判活动的监督作用.
(三)监督权的不完整,影响了基层检察院民事法律监督价值的全面实现
我国现行《民事诉讼法》规定的检察院对民事案件的监督权是不完整.随着我国社会主义市场经济体制的进一步确立,改革开放的深入,新情况新问题不断出现,尤其是近年来国有资产严重流失、环境污染、对国家和社会公共利益造成较大侵害的事件时有发生.而这类案件往往无合适的诉讼主体,或有主体而无力起诉、起诉不力,致使案件得不到及时有效的司法干预.但现有法律没有明确规定检察院对有关案件享有相应的起诉权,也影响了检察院法律监督职能的实现.
三、完善我国基层检察院民事检察监督制度的构想
(一)赋予基层检察院行使抗诉权,体现平衡与制约的关系
如前所述,基层检察院在民事案件抗诉中只有提抗的职能,没有直接抗诉的职能.如赋予基层检察院的直接抗诉权,则可以体现法院审判与检察院的法律监督之间的平衡与制约关系.
1.由基层院行使抗诉权,符合司法实践.从法理上来看,“在国家划分司法管辖中,设置审判权与法律监督权是平衡并存又相互作用着的.”在这种制度设计下,法院和检察院任何一方的职责履行,都将引起相应方的职能连动,民诉法中对这项立法的定位,是将基层院双方的这一项权能处在消极的不作为状态,把行使这项权能的权利义务抬高一层去运作,是在上一级的层次范围内去开展审判与监督的制衡和连动,应该说理论上这并没有破坏这种联动和制衡关系.但在民事抗诉案件的审判实践中,法院已将抗诉再审放回原审进行,如果是基层法院作出生效判决、裁定的抗诉案件,其再审也基本上由原审基层法院审理,而且这种做法已得到社会和法学界的普遍认同.如果检察院仍坚持高一级的抗诉原则,而实际出庭的又是基层检察院的人员,似乎这种高一级的抗诉原则形同虚设,同样也不是理想中平衡与制约.因此,在法院已经对抗诉案件做了部分调整的情况下,应当允许检察院对民事案件抗诉权的行使做相应调整,赋予基层检察院的直接抗诉权以保障检察院民事检察监督权的完整性.
2.基层院行使提出抗诉权,能够建立系统的保障机制.根据《人民法院组织法》第11条第3款的规定,人民检察院的检察长可以列席同级人民法院审判委员会会议.而在司法实践中,检察院抗诉的案件经再审后,应由审理再审案件法院的审判委员会会议研究,同级检察院的检察长则将可以列席.如果采用高一级抗诉的原则,则抗诉的检察院与列席法院审判委员会会议的检察院的检察长不属于同一检察院,对监督职能的发挥会产生一些消极影响.
3.基层检察院行使提出抗诉权,有利于协调制度的有效实现.根据现行有关规定,对法院再审后仍坚持有错不改的案件,检察院可以报请人大监督制度以加强监督力度,也可以与同级法院进行协调.如果抗诉再审是在基层法院进行的,这些工作均将由基层检察院来开展.如果基层检察院行使提出抗诉权,则其在履行相关职责时,较上级检察院对下级法院行使抗诉权更具直接对抗和针对性,也更有利于工作的落实.基层检察院在法院对原案再审结果确有错误仍坚持不改时,还可报请同级人大监督,对再审结果进行审查并提出处理意见.
(二)扩大基层检察院民事审判活动监督的内容范围,充分履行监督职责
人民检察院只有将民事审判活动乃至与民事审判活动有关的诉讼活动都纳入监督的范围,才能实现民事检察监督的价值.所以基层检察院对民事案件法律监督不应仅局限于抗诉,应理解为对法院民事案件审判的全过程.“无论从制约审判权以维护诉讼公正的角度来讲,还是从保护公益和公共秩序的角度来讲,检察机关都有充分的理由对整个民事诉讼程序进行监督.”检察院参加民事诉讼“是指检察院参加到当事人已经提起诉讼的民事案件诉讼中去,对人民法院审判活动和当事人及其他诉讼参与人的诉讼活动是否合法实行监督.”即“将检察院对民事审判活动的监督阶段由现在的“事后监督”拓展至包括事前监督、事中监督和事后监督,使检察机关享有对民事诉讼完整的监督权.”这样才能使民事诉讼法总则和分则关于民事检察监督制度的规定相一致.
一是就监督的阶段而言,不仅对裁判结果进行监督,而且要对审判过程中具体的诉讼活动如强制措施的运用、回避决定的做出等进行监督,还要对生效裁决的执行过程进行监督.因为我国的执行权蕴含着裁决权,且执行活动是审判活动的延伸,是审判权得以实现的最有力的保障,对执行活动进行检察监督,有利于保障当事人民事权益的最终实现.
二是就监督的对象而言,不仅要监督法官的审判活动,还要监督当事人、证人、鉴定人等诉讼参与人的活动以此解除相关人的不当行为对审判活动的干扰.
三是就监督的案件类型而言,不仅要监督判决、裁定结案的一审、二审和再审案件,还要监督调解结案的案件,特别是要解决司法实践中对调解案件能否抗诉的模糊认识.诉讼调解活动实质上是法院主持下的审判活动的重要组成部分,调解书与判决书具有同等的法律效力,对调解书提出抗诉毫无疑问应成为检察机关审判监督的重要手段.
四是就监督的机制而言,不仅要建立民事抗诉机制,还要建立检察院参与民事诉讼活动的机制,让检察院以国家监督者的身份参与诉讼活动,人民法院应将民事诉状副本、开庭时间、裁判书、调解书等送交检察院备案,让检察院了解掌握诉讼进展情况,当然基层检察院并不需要也不应该参加同级法院所有的民事案件的诉讼过程,在具体民事案件审理的参加上,可以根据案件的性质、情节、社会影响以及维护法制的需要而作出决定.
(三)赋予基层检察院提起民事公诉权或支持民事诉讼权,体现完备的民事监督职能
“现行《民事诉讼法》规定检察机关对民事案件有抗诉权,而司法实践证明这是不完整的监督权.”提起诉讼是指检察机关认为民事行为人的行为违反了法律规定,侵害了国家、集体权益,应当承担民事责任,经查明事实清楚,证据确凿之后,向人民法院起诉要求追究民事责任的活动.支持起诉则是指公民、法人或其他组织的合法权益受到侵害,当事人无
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根据目前的实践,检察机关提起民事公诉的案件范围包括:(1)重大的反垄断、反倾销、反不正当竞争的案件.(2)重大的环境污染案件和重大的消费者权益保护案件.(3)国家机关及其职能部门非法处理国有资产造成国有资产流失的民事案件.(4)民事主体双方恶意串通,损害国家利益或公共利益的案件.(5)同时严重侵害个人和社会公共利益的案件.(6)符合受理条件,但法院因种种因素拒不受理,甚至连不予受理通知都不给予当事人的案件.
注释:
刘顺航.浅议基层检察院直接行使民事案件抗诉权..省略/Lw/lw_view.aspno等于2335,2009年7月5日.
文秀峰,杨丽莲.论民事诉讼检察监督的范围.国家检察官学院学报.2002(1).
唐伟源,谢志强.民事检察制度比较研究.河北法学.2009(2).
金建红.对完善当前民事检察制度的若干思考.职业.2008(11).
孙润年.构建具有中国特色的民事检察监督制度.管理与观察.2009(1).
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