关于金融危机相关专业论文修改,关于地方改府投融资平台存在的风险相关学士学位论文范文

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摘 要 ：在各地方政府扩大投资应对金融危机的过程中,地方政府投融资平台的风险日益凸显,成为人们关注的焦点.针对现有关于投融资平台的两种错误观点,本文从地方政府投融资平台的发展过程入手分析了投融资平台存在的风险及成因.在此分析的基础上,从政府、银行和投融资平台三个方面指出降低投融资平台风险的对策.

关 键 词 ：地方政府投融资平台；风险；融资渠道；治理结构

文章编号：1003－4625(2010)08－0062－03　中图分类号：F830.2　文献标识码：A

一、引言

为配合国家4万亿元投资“保增长、扩内需、调结构”政策的实施,各大银行积极增加信贷规模,2009年全年人民币各项贷款增加9.59万亿元,同比多增4.69万亿元.在高速信贷投放的主体中,地方政府的投融资平台表现最为突出,其从各大银行融资金额占新增贷款总额的比重高达40％,总量接近3.8万亿元.据统计,2009年末全国3800多家地方政府融资平台负债总额已达6万亿元,一些投融资平台的负债率达到94％,有些甚至高达400％,而国际上平均水平为80％－120％.地方政府投融资平台负债规模的急剧扩张,一方面加大了地方政府的债务负担,扩大了地方财政风险,另一方面对银行系统的经营风险形成潜在压力.为此,2010年初中央政府提出“尽快制定规范地方融资平台的措施,防范潜在财政风险”的要求.而目前关于如何控制地方投融资平台的风险却存在不同的观点.一些学者认为多年的经济增长提升了地方政府承担债务的能力,地方投融资平台贷款并不会出现风险集中爆发的现象；一些商业银行则视地方政府投融资平台为洪水猛兽,完全停止了对其的贷款发放.因此如何正确认识地方政府投融资平台的作用和存在的价值,以及如何采取措施有效控制其风险是摆在政府和金融机构管理者面前具有重要意义且亟待解决的现实问题.

二、地方政府投融资平台存在的风险

地方政府投融资平台是指由政府主导或者绝对控制,以融入资金为主要业务,融资行为全部或部分由地方财政直接或间接承担偿债责任或提供担保,所筹资金主要用于基础设施建设或准公益性政府投资项目的组织机构.地方政府投融资平台在加快城市基础设施建设和产业升级,改善居民生活环境等方面,发挥了重要的筹资作用.全球金融危机爆发以后,地方政府投融资平台有力地缓解了地方政府配套资金的不足,促进了“保增长、扩内需、调结构”的一揽子经济刺激政策的有效实施.然而,在认识到地方政府投融资平台积极作用的同时,我们需要重视地方政府投融资平台大规模扩张以后存在的风险.这些风险主要表现在以下几个方面：

(一)地方政府投融资平台的高额负债增加了政府的财政负担.由于地方政府投融资平台项目贷款的还款来源都列入政府财政预算,并报当地人大常委会审议通过,因此地方政府成为贷款的最终还款人.也正是由于有了地方政府的财政担保,各大商业银行才敢于向实力并不雄厚的政府投融资平台大量放贷.但是,投融资平台的高额负债形成的还款压力增加了地方政府的财政负担.

(二)各地投融资平台在贷款使用上缺乏统一规划和安排,重复建设难以避免.由于政府投融资平台在各地如雨后春笋般涌现,在没有统一规划的前提下,各地建设项目纷纷上马,重复建设难以避免.这样既增加了政府的财政负担又造成了重复建设,降低了资金的使用效率.

(三)由于投融资平台所筹资金主要用于基础设施建设或准公益性政府投资项目,这些项目自身没有现金流,因此政府作为最终还款人,财政收入将成为唯一还款来源.目前,一些地区由于发展水平落后,财政收入有限,仅限于“吃饭财政”,如果财政无法负担贷款的本金甚至利息将会造成银行系统的坏账损失,威胁金融安全.

(四)即使是经济发达地区,目前财政收入能够负担贷款本息,投融资平台的系统性风险仍然不能忽视.目前许多地区的财政收入主要来自于土地出让金,一旦地区经济形势下滑,房地产价格下降,土地收入减少,出现类似于“迪拜危机”的情况,必将形成信贷资金的系统性风险.

三、地方政府投融资平台风险的成因

地方政府投融资平台存在的风险已经受到中国人民银行、银监会和财政部等政府部门的广泛关注.一些政府部门正在摸索控制地方政府投融资平台风险的措施,如在监管部门的统一部署下,各商业银行已经开始对地方投融资平台的项目进行自查；财政部已经发出通知,明确地方政府投融资平台贷款中地方政府和人大所开具的“担保函”无效.上述措施的有效性还有待进一步观察.为了采取更为有效的措施从根本上控制地方政府投融资平台的风险,我们需要首先对投融资平台风险的成因进行深入的分析.通过对投融资平台发展过程和现状的分析,投融资平台风险的成因可以归纳为以下几个方面：

(一)地方政府的财权和事权不对等是造成投融资平台风险的根本原因.从1994年中国分税制改革实施以后,财政收入向中央政府倾斜,而地方政府负责地方经济发展和社会稳定的事务并没有减少,因此造成了事实上的地方政府事权和财权的不对等.由于我国转移支付制度尚不完善,在中国城市化快速发展阶段,尤其是在中国推出4万亿元投资计划应对金融危机的过程中,地方政府需要投入大量资金进行基础设施建设,导致大部分地方政府可支配财力远远无法满足庞大的资金需求,寻求外部融资成为唯一出路.而地方政府的融资手段非常有限,1994年通过的《预算法》规定：“除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券,”因此地方政府只能通过财政部代为发行地方债券.2009年,财政部代为地方政府发行2000亿元地方债券,显然无法满足地方政府的资金需求.而2009年通过投融资平台发行了105期城投债,发行规模达1300亿元左右,更无异于杯水车薪,因此政府只能通过投融资平台向银行系统融资.

(二)银行与地方政府之间的信息不对称导致银行很难对地方政府的负债水平和项目风险做出准确评价.地方政府为了融资方便往往通过多个融资平台从多家银行获得信贷,形成“多头融资,多头授信”的格局,导致地方政府的总体负债和财政担保承诺情况错综复杂.由于银行与投融资平台之间的信息不对称,以及多家银行对政府项目市场份额的激烈竞争,银行很难了解到政府投融资平台从其他银行的借贷情况,只能了解与其有业务往来的投融资平台的负债情况及其在本行内的借贷情况.这种情况类似于“囚徒困境”,各家银行不了解其他银行的授信情况,同时为了提高自己的市场份额便增加放贷,最终导致投融资平台信用风险不断扩大的集体非理性结果.

(三)部分银行在信贷投放过程中审查不严也是造成地方政府投融资平台风险的重要原因.金融危机爆发以来,由于国外市场经济低迷,国内与出口相 关的行业也受到极大影响,许多银行的国外业务萎靡不振,国内出口相关金融业务极度萎缩.在国家出台4万亿投资的经济刺激计划以后,各大银行为了弥补对外市场业务的下跌,把目光转向了城市基础设施建设项目.部分银行为了争取更多的市场份额,没有严格执行贷款“三查”,降低贷款条件,客观上鼓励了地方政府投融资平台的过度融资行为.

(四)地方政府投融资平台治理结构不完善,完全依靠政府财政还款,增加了财政负担.投融资平台公司的注册资金少且到位不足,缺乏有效经营性资产,公司业务单一,空壳化现象严重.以笔者所在省份的某投融资平台公司为例,它成立于2003年,注册资本3亿元,而实际到位注册资本仅为0.95亿元,尚有68％的资本金没有到位.当地政府划人的环城快速路、城市道路和立交工程等城建类资产难以变现流动,无法产生经营性现金流,其主营业务没有自我造血功能.公司在整个投融资流程中只负责融资,资金使用由建委或其他项目实施主体来主导,还本付息则依赖财政,在实际操作中没有形成责权利统一的项目管理模式,市场化的代建制、政府回购模式并没有真正实行,公司的市场主体地位及项目业主职能没有充分发挥.项目贷款资金借、用、还彼此割裂,还款机制无法从根本上理顺.

四、对策分析

根据对地方政府投融资平台发展过程的分析,它的存在与我国的宏观环境和制度安排相适应.对于其目前存在的风险,我们需要辩证地看待,既不能听之任之,也不能一概否定,全面禁止.如果采用过于严格的措施截断政府投融资平台正常的融资渠道,就意味着其资金链的断裂,债务风险就会立刻暴露,这是监管部门所不愿意看到的,因此风险防范应避免矫枉过正.通过上面分析,我们发现地方政府投融资平台的风险主要来自三个方面,即政府、银行、投融资平台自身,因此有效降低风险的措施需要从这三个方面入手.

(一)保证地方政府财权与事权的对等,为地方政府开辟多种融资渠道.一方面要完善财税体制和财政转移支付制度,平衡地方政府的财权和事权,降低地方政府的对外融资冲动.另一方面,修订现有的法律法规,使地方政府直接融资合法化.修订《预算法》允许有条件的地方政府发行市政债,为地方政府直接融资打开渠道.让地方政府直接面对市场,在市场各方力量的共同监督下,促使地方政府规范借贷行为,控制债务风险.此外,尝试资产证券化融资,学习银川市建投、南昌市红谷滩城投等投融资平台在全国银行间债券市场发行公司债,提升直接融资能力.对一些大型基础设施项目,如桥梁、污水处理厂等可以采用BOT、TOT、PPP、PFI、ABS等经营方式,从而减轻地方政府的财政负担.

(二)银行对地方政府投融资平台项目要建立严格的信贷筛选机制和灵活的授信机制.不同地区的经济发展和政府债务率(即政府债务余额／可支配财力)存在较大差异,以笔者所在的河南省为例,各地方政府债务率最高的达到148％,而最低的只有9％,因此银行要对地方政府投融资平台的贷款采取“差异分析、有保有压”的方针,确定地方政府的融资风险大小,进而确定授信额度.此外,银行要对不同的项目类型采用不同的管控措施,对于具有自有现金流的产业或行业组合项目可以作为支持的重点,而对那些完全依靠政府财政还款的基础设施项目则要根据政府财政收支状况确定风险边界.为了避免地方政府多头举债和过度融资的问题,银行间可以通过中国人民银行或者银监会构建信息平台加强沟通、交流与协作,了解地方政府投融资平台跨银行的资金流向,实现对投融资平台授信额度的有效控制.