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[摘 要]基于委托代理的地方政府公共事业管理方式创新,需健全地方政府公共事业委托代理运作招投标管理机制,完善地方政府公共事业委托代理运作合同保证制度,创新地方政府公共事业委托代理运作激励约束机制.
[关 键 词]委托代理；地方政府；公共事业；管理方式
[中图分类号]F21[文献标识码]A
[文章编号]1673-0461(2008)10-0046-05
※基金项目：国家社科基金项目《政府公共事业的管理绩效评估与模式创新研究》(05BZZ014)阶段性成果.委托代理理论是新制度经济理论中最具方法论和规范性的流派之一.建构地方政府公共事业委托代理型管理方式,是推进地方政府公共事业管理方式创新的必然选择.实现这一目标,就要健全地方政府公共事业委托代理运作招投标管理机制,完善地方政府公共事业委托代理运作合同保证制度,创新地方政府公共事业委托代理运作激励约束机制.
一、健全地方政府公共事业委托代理运作招投标管理机制
健全地方政府公共事业委托代理运作招投标管理机制,就是要加强地方政府公共事业委托代理运作评标专家管理,规范评标程序,采取科学的评标方法,健全社会监督机制.
1.加强评标专家管理
首先,注意提高评标专家的素质和修养,加强对评标专家的培训、考核、评价和动态管理.地方政府可以每年组织一次或几次评标专家的培训,规定未经培训或培训考核不合格的,不得担任地方政府公共事业评标专家,同时建立健全评标专家考核评议制度.在评议的过程中,要真抓实干,防止“走过场”和流于形式主义；要对被评议的专家在一定时期内的评标工作进行清查,把对个案的定性分析和对总体的定量考察结合起来,对于在评议中发现的问题,要及时给以指出并予以纠正,对于评议不合格的专家,应取消其评标专家资格,决不能做“好好先生”.[1]
其次,地方政府部门可以采用随机抽取方式抽取评标专家,对于技术复杂的特殊的地方公共事业招标项目,也可以采取直接指定的方式选择评标专家；要严格执行地方政府公共事业评标回避制度,对于与评标项目有切身利害关系的专家,应尽量避免其参与评标工作；要做好评标专家名单的保密工作,对泄露专家情况的,要追究有关人员的责任.此外,需要注意的是,政府部门的行政人员不得作为评标专家参加本地区所管辖范围内的项目的评标工作.
再次,地方政府公共事业评标专家要严格执行有关法律法规和规章,按照规定的程序和招标文件载明的评标方法进行评标,不受任何单位和个人的非法干预.评标工作应严谨、客观、科学,并达到应有的深度,对地方公共事业招标人提供的清标结果要认真复核、全面评审,切实保证评标工作的有效性.
2.规范评标程序
根据我国的实际情况,地方政府公共事业招投标工作的基本程序可以分为初步评标,详细评标和结束评标三个阶段.
(1)初步评标.该阶段的任务主要是：①评标专家审查地方公共事业投标文件,审查的内容包括：投标文件是否完整；是否存在计算上的错误；是否对招标文件的实质性要求和条件做出了完全响应.对于符合上述要求的,就确定为合格投标人.②对最低报价的投标进行评审,如果没有完全符合招标文件的实质性要求,应按招标文件的规定界定为废标和不合格投标.然后再对次低报价进行初评,以此类推,直到通过初审确定最低价合格标和次低价合格标为止.③对确定为基本上符合要求的投标,进一步核实有没有计算和累计方面的错误.
(2)详细评标.评标专家按照地方政府公共事业招标文件或者投标邀请书中规定的评标标准和方法,对投标文件进行详细评审和比较,对设立标底的,还要参考标底,从而在合格投标人中选出中标候选人.
(3)结束评标.即评标专家向地方公共事业招标人提出书面评标报告,并推荐合格的中标候选人.如果招标人授权评标专家直接确定中标人的,评标委员会也可以在提出的书面评标报告中直接确定地方公共事业中标人.
3.采取科学的评标方法
自1979年招投标制度在建筑行业试行以来,建设部已颁发了规范有关项目勘探设计、施工、货物、工程设计、房屋建筑和市政工程招投标的行政法规及其资质管理办法共六部规章,各省市也陆续颁发了相应的地方管理办法和实施细则.在这些行政法规和实施细则中都对评标办法作了较为明确规定.到2001年,为加强对招投标工作的监督管理,原国家计委等七部委联合发布了12号令《评标委员会和评标方法暂行规定》,该规定是各行业共同遵守的评标方法的通则.该办法明确了三类评标方法：包括经评审的最低投标价法、综合评估法或者法律、行政法规允许的其它评标方法.在该办法规定的上述三种评标方法的基础上,各部委根据行业特点又颁布了一些具体规定.例如,国家交通部针对公路工程勘察设计、施工、施工监理,水运工程机电设备、施工、勘察设计招投标管理颁布的部门规章中对评标办法的适用范围分别作了界定.[2]如表1所示：
资料来源：陈川生、沈力：《招投标实践中不同评标方法的研究》,载《中国招标》2007年第20期.
在这种情况之下,要进一步提高评标方法选择的科学性,就要解决好两个方面问题,首先,解决好招标过程中过分重视报价的问题,可将地方政府公共事业招标工作分两步进行.第一步为地方政府公共事业技术标的报送和评审,第二步为地方政府公共事业商务标(即报价)的报送和评审.只有在通过技术标的评审后,才有资格参加第二步商务标的评审.其中,在技术评审中应着重审查地方政府公共事业投标文件中是否严格按照招标文件各章节条款的内容和顺序逐项作出实质性应答,投标文件中是否完全具备招标书中所要求的资料、图纸等；地方政府公共事业投标文件中工期安排是否合理,是否满足招标文件的要求；地方政府公共事业投标文件中提高的施工机械设备是否先进、齐全,针对现场实际情况,配置是否合理；施工组织机构和专业技术力量能否满足施工需要；施工组织设计是否合理可行,主要施工方案是否合理有革新,主要安全技术措施是否安全可靠；工程质量保证体系是否全面、可靠.在商务标评审中,应着重审查投标文件中单价、材料构成及用量和水平是否合理,有无严重的不平衡报价；商务部分是否提出与招标文件中合同条款相悖的要求；地方政府公共事业投标人的信誉、业绩、财务状况等.其次,注意给评标专家留有充足的智力咨询的空间和足够的自由度.要充分信任和发挥专家的专业技术水平,并通过项目运行实践对当时的评标专家进行评价和管理.
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二、完善地方政府公共事业委托代理运作保证担保体系
运用保证担保手段推进地方政府公共事业委托代理运作的发展已是国外一种成熟的通行做法.为进一步规范我国的地方政府公共事业委托代理运作,应当建立符合我国国情的地方政府公共事业委托代理运作保证担保体系.
1.宏观上正确选择保证担保模式
目前,国际上工程担保模式主要有两种：美式高保额有条件担保模式和欧洲无条件低保额银行保函模式.其中,北美国家采用的主要是高保额有条件模式(由专业保证保险机构担当保证人),而欧洲和国际商会采用则是低保额无条件模式(见索即付.由银行和专业保证保险机构担当保证人).
借鉴欧式低比例保证和美式高比例保证的经验,并结合我国的现实状况,建议逐步建立一种适合我国国情的保证模式,即适当比例的有条件合同保证模式：
投标保证担保额应不低于合同价格的20%,上限为80万元；近期履约保证的保额不少于主合同价格的20%,条件成熟时可以提高到25%～50%.
由银行和信用保证公司并行作为地方政府公共事业委托代理运作合同保证的保证人.作如此选择,原因是：自我国上个世纪80年代引入保证担保制度以来,只有银行系统将工程担保纳入了自己的业务范围予以展业,至今,银行系统已有一套比较完善的保函审批和监管体制,银行保函模式基本上得到了市场的认同与肯定.而把信用保证公司作为地方政府公共事业委托代理运作保证人的理由是：目前,我国市场上的专业担保公司已得到较快较好的发展,并日趋走向成熟,并在保证担保市场上占有一席之地,发挥了较好的作用.
2.中观上建立
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