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摘 要:针对政府投资代建制项目中拥有项目控制权的代建人有效激励不足,提出了一个运用项目治理理论构建的代建人有效激励机制.笔者在对代建制项目的项目所有权配置中难题的分析和破解基础上,指出了狭义项目所有权概念,明确了企业型代建人的项目控制权必须与项目剩余索取权对应是建立有效激励机制的前提.研究结果表明:以报酬激励和风险分担为主的内部激励和以声誉机制、市场选择机制为主的外部激励机制能很好地保证代建人的责权利统一,并且上述激励机制是以市场机制为基础.
关 键 词:政府投资代建制项目,代建人,项目治理,激励机制
中图分类号:F830.省略
在非经营性政府投资项目推行“代建制”的试点过程中,企业型代建制模式因其有效提高了投资效率、市场化程度高符合政府投资项目管理模式改革的初衷,逐渐获得行业认可[1].企业型代建制中,代建人是由招标选择的建设期间的项目法人,负责对项目进行全过程管理,严格控制项目的投资、质量和工期,竣工验收后移交给使用单位.如何有效激励拥有项目实际控制权的代建人就成为企业型代建制中亟待解决的问题.
在我国,非经营性政府投资项目作为一种公共品,具有公有产权的项目剩余索取权的不可转让性[2].这种项目产权特殊性使得不能用给予代建人投资节余分成使之获得项目剩余索取权的手段来激励代建人,因而代建人也就无法成为实质上“责、权、利”统一的项目法人[3].明显地,在对政府投资项目代建制实际政策制定中,人们更加重视“有效的监督和约束措施”,“有效激励手段”的实施明显不足[4].
针对企业型代建制中对代建人有效激励不足的难题,本文运用项目治理理论来分析企业型代建制中的项目所有权配置问题,解决代建人的机会主义难题,建立有效的代建人激励机制.
一、政府投资代建项目有效激励不足产生项目所有权配置中的难题
对于非经营性公共项目而言,国有产权的剩余索取权是不可转让的,剩余索取权归国家独享.代理人的剩余索取权与控制权的任何程度的统一,都会使国有产权的性质发生改变.因此,政府投资人授予代理人的仅是决策经营的控制权,而没有剩余索取权.
当项目剩余索取权不可转让时,国有资产委托人很难选取到真正的建设项目代理人.在代建人市场上,其价值是通过市场竞争作用来体现的.代建人的行为要承担项目在市场中的一定风险,代建人因此需要享有承担风险后的一定报酬.但是项目的风险是不确定的,这便要求赋予代建人一定的项目剩余索取权,作为他们承担市场风险的奖励.在传统的公共项目管理模式中,基建处、项目法人等虽担当与私人项目的项目经理部同样的职责,但是他们没有相应的对项目剩余索取的权利,往往按一定的工资职别享受固定的工资收入,这显然无法做到责权利的统一,也无法产生有效激励机制.代建制推行中所倡导的企业型代建模式,则是通过选择社会化、专业化的项目管理公司作为建设期项目法人来负责项目建设期间的项目管理.很显然,此时项目实际控制权转移到了代建人手中.这种项目治理结构下要求拥有项目控制权的代建人根据所承担的风险,分享项目剩余索取权,形成对代建人的激励,否则,当公共项目的剩余索取权与控制权不能对应时,公共项目出现“项目法人缺位”现象,项目的控制权很容易变为“廉价的投票权”.
可见,企业型代建人的项目控制权必须与项目剩余索取权对应,真正成为“责、权、利”的统一体是建立有效激励机制的前提.而这种要求似乎与公共项目剩余索取权不可转让的本质产生了尖锐矛盾,因此,有必要针对公共项目的特殊性对其所有权性质进行重新分析,在此基础上对项目所有权配置及代建人激励机制进行进一步阐述.
二、政府投资项目代建期间的有限所有权配置―――公共项目所有权配置难题的破解
政府投资项目从本质上讲是由政府提供的,满足社会公共需求的弥补市场失灵的公共产品(以下本文称为公共项目).其实施自初始委托人到最终的项目实施代理人之间存在着多级委托代理关系,并且这一多级委托代理关系还存在两个层级:其一表现为公众将全民所有的资产交由政府进行公共管理,其二表现为政府业主(中间委托人)将大量公共项目建设委托给项目团队和承包商完成[5].
公共项目委托代理链的第二个层级是国有产权的纵向授权链,但与第一层级的一个重要差异是,无论其纵向授权是采用行政代理方式由事业单位负责项目建设期的全过程项目管理还是市场代理方式由企业型项目管理公司负责项目建设期的全过程项目管理,授权的范围并不是整个项目的寿命周期,而只是其建设期间的项目管理控制权力.针对这一特性,柯洪在其博士论文中定义了狭义的公共项目所有权,认为该所有权的客体并不是公共项目的整个寿命期,而只是在公共项目建设阶段预计的总投资额(或建设成本),如图1所示[6].
从广义的公共项目所有权的角度来看,由于代理人只负责整个项目的建设过程,而不对建成后的运营情况承担责任,因此在建设过程中项目控制权的暂时性转让并不能带来项目剩余索取权的相应转让,但如果从狭义的公共项目所有权的角度来考虑,情况就有所不同了.针对公共项目的建设阶段而言,代建方式使得代建人获得了相应项目控制权的转移,为实施该控制权,代建人不可避免地会投入各种专用性资产(包括人力资本和非人力资本),并且承担与所获得的控制权相匹配的风险,借此获得项目总投资中的合理分配,从而实现项目建设阶段剩余索取权和控制权的对应,实现了对代建人的激励.
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根据以上的分析,则可以对公共项目所有权的两层含义予以明确的界定,广义的公共项目所有权和狭义的公共项目所有权之间的性质差异可如表1所示.
正是由于公共项目所有权存在的两层次特性,使得在其狭义的层次上,公共项目剩余索取权的转让成为可能,建立企业代建人有效激励机制的前提得以成立.
三、基于项目治理的代建人有效激励机制
1代建人激励机制的一般框架设计
项目的内部治理是以项目所有权配置为核心的权利、利益、责任关系和风险分担,外部治理是以外部代建项目市场为核心的项目环境,通过市场机制约束项目直接利益相关主体.基于狭义的项目所有权时,代建人获得了全过程项目管理控制权,是项目建设期的法人,他在项目实施的过程中投入的资本(以人力资本为主)应该能够得到相应的剩余索取权,要使其项目控制权与剩余索取权对应,就必须同时承担项目管理过程中的风险.因此,可以将代建人的项目剩余控制权、项目剩余索取权和风险的分担分别理解为代建人的权、利、责[7].本文将代建人的内部及外部激励与项目治理结合起来,共同纳入一个体系,形成基于项目治理的代建人激励机制的一般框架,如图2所示.
代建人激励机制框架与代建人激励机制构建的总体思路的基本逻辑呈逆向,即“机制”决定“行为”,“行为”影响“管理绩效”,其作用机制依靠代建人的努力程度(积极性)和代建人的能力传递.代建人的努力程度和能力共同决定了代建人的管理行为,前者决定了代建人“愿意”选择的行为,后者决定了代建人“能够”选择的行为.代建人的努力程度取决于报酬激励机制、风险分担机制、声誉机制和市场选择机制,代建人的能力则在较大程度上取决于声誉机制和市场选择机制.
2项目所有权配置下的代建项目风险分担机制
(1)代建项目风
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