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摘 要：由于文化领域内现行有关政处罚的救济的规定仅零星散见与部分法规中,文化市场行政执法的救济仍以行政诉讼和行政复议为主,但是由于文化市场综合行政执法工作的特殊性,传统的的救济制度在文化执法工作适用中存在很多问题,不能够充分保护行政相对人合法权益.
关 键 词：文化市场综合行政执法；执法救济
我国的行政救济制度草创于上世纪八十年代,在此之前,公民行政法上权益的保障多通过信访制度来实现.自八九年后《行政诉讼法》和《行政复议条例》陆续施行后,逐步形成了以行政复议、行政诉讼、行政赔偿等为主的救济体系.行政救济是指行政相对人认为行政主体在行使国家行政职权过程中的违法或不当的具体行政行为使自身的合法权益受到侵害,而请求国家有权机关予以补救的行政法律制度.[王景斌尹奎杰：行政救济概念范畴若干问题探析,《东北师大学报（哲学社会科学版）》,1998年第6期.]法国启蒙思想家在《论法的精神》中提出了“三权分立”的思想,行政权、立法权、司法权的并立以达到互相制衡的效果,但是在实践中,由于行政权涉及面宽泛,管理实务复杂,导致行政权一权独大.同时,个人权益的觉醒要求公民合法权利不受侵害,在这些原因的共同作用下,以制约行政权力滥用,保障行政相对人合法权益的行政救济制度得以产生和发展.行政救济制度发展到现代逐步成为行政法上公民权益保障的最后一种手段,也是现代法治社会国家保护相对人合法权益不可或缺的制度.
作为文化体制改革的重要组成部分,文化市场综合执法改革历时7年,2011年底《文化市场综合行政执法管理办法》出台标志着改革的基本完成.虽然新《办法》奠定了综合执法的法律基础,理顺了各相关行政部门的职责分工,进一步规范了执法程序及执法制度,但是对于执法救济却为给出更细致具体的规定.由于文化市场综合执法制度具有现实的复杂性,以相对集中行政处罚制度为基础的一种行政执法模式,综合执法机构不是一个单一执法的行政执法机构,它承担着多个文化行政管理职能部门的行政检查权、行政处罚权和行政强制执行权,要执行的法律法规也多达几十部,涉及的利益行政相对人也非常宽泛.而现阶段的执法实践中由于文化市场综合行政执法机构设置不统一、执法机构主体法律资格存在缺陷等问题,使得行政复议、行政诉讼等传统救济手段的在综合行政执法救济适用中存在诸多不足.这些因素共同导致行政相对人的权利无法得到充分保障.
一、文化市场综合行政执法中救济制度存在的问题
第一,文化市场执法机关的专门性立法不足,救济范围较窄.文化市场综合执法是国务院及各地方政府文化体制改革的重要组成,但其执法依据发展滞后.截止到目前,文化市场综合执法工作直接依据的法律只有《文物保护法》和《著作权法》,因此,除文物、著作权的执法处罚有直接发法律依据外,其它众多领域的执法从严格意义上来说能提供直接执法依据的法律只有《行政处罚法》第16条.这些法规中对于权力救济有直接规定也只有《著作权行政处罚实施办法》第三十七条.新闻、广电、文化部门针对本部门职能范围所制定的管理条例多为行政法规、部门规章性质,且都没有当事人权力救济的规定.执法行为没有明确、有效的法律依据,执法救济缺乏直接规定,导致的结果就是执法责任不明确,救济主体不明确.近些年来,行政执法法治化是一个重要的议题,如果说行政执法法治化的最基本要求是“依法行政”,那么从执法依据的角度而言,文化市场综合执法距离法治化的要求还相去甚远.
第二,文化市场综合执法机构的主体资格问题阻碍了行政诉讼的救济方式.
我国现阶段的文化市场综合执法模式存在着综合执法队伍隶属于文化行政管理部门的委托执法模式和执法队伍为政府直属部门的授权执法模式,各地文化市场综合执法机关在其机构性质、机构归属、机构名称等多方面均未实现统一,所属性质各不相同,这给行政相对人在确定复议中的被申请人或诉讼中的被告时造成了严重的阻碍.首先,我国目前的文化市场综合执法机关的设置不具有统一性.在委托模式下,综合执法机构多为挂靠的副局级单位,受行政主管部门的领导,没有独立的行政主体地位,不能以自己名义行使处罚权,在一定程度上限制了其执法功能的发挥.其次,即使文化市场综合执法机构作为政府直属部门,但由于其执法权力的来源在法律上存在着瑕疵,导致其法律主体地位较为模糊.另外,从整个行政管理体制上看文化市场综合执法机构所拥有的权力已经属于末端环节,其拥有权力的性质属于受文化行政管理部门的委托,这之前的所有行政管理职能还是属于相关职能机关,其执法所依据的法律适用的主体仍是原文化行政管理机构,虽然《文化市场综合行政执法管理办法》已经出台,但之前各文化行政部门所制定的处罚办法仍未失去效力.因此,行政诉讼中综合执法机构诉讼当事人资格的无法确定,最终影响到行政相对人合法权益的保障.
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第三,文化市场综合执法机构的领导体制阻碍了行政复议的救济方式.我国文化市场综合执法改革初期就确立了以城市为中心点的指导思想,文化市场综合执法机构的设置依据各地实际情况不同而机构存在形式也有所不同,并不存在统一的标准.在中央和省级政府也没有直接对应的职能部门加以管理,仅靠文化厅、文化部负责指导全省、全国的文化市场工作.而地方文化市场综合行政执法机关无论是隶属于地方文化行政管理部门亦或是作为市政府直属单位,其与省级文化部门都不存在领导与被领导关系,只对本级文化行政管理部门和本级政府负责.这些原因导致了地方保护主义的泛滥,从而损害了大局利益和公民利益.另外,《行政复议法》 第十二条规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的,由申请人选择,可以向该部门的本级人民政府申请行政复议,也可以向上一级主管部门申请行政复议.”依该条规定,当行政相对人对文化市场综合行政执法机关所作出的具体行政行为不服时,可以选择向该部门的本级人民政府申请行政复议,或向上一级主管部门申请行政复议.但就现阶段的执法机构设置而言,有的地方在县、区级实行了“三局合一”,且区、县级综合执法队伍以文化新闻广电局的名义作出处罚；而市级政府却没有类似合并,造成了区、县级文化行政广电部门没有直接相对应的上级主管单位,这就使得行政相对人无法选择上一级主管部门申请行政复议,导致了行政相对人在合法权益受到侵害时只能寄希望与本级政府来实现权力的救济,因此,给地方保护主义干预行政纠纷和相对人权力救济提供了可乘之机.我国现行《行政复议法》之所以规定本级人民政府和上级主管部门都可以接受行政复议是基于县级以上地方各级人民政府工作部门是同时受本级人民政府和上级人民政府主管部门双重领导现实情况和实现“条”“块R
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