公共治理思想演变轨迹探析(1)

摘要：从表面上看，公共治理思想的演变似乎没有规律可言，但从哲学的视角审阅却不难发现，表面上复杂和混乱的演变过程实际上隐躲了微妙而清楚可见的轨迹：或者是古老理论的复兴，或者在涉及某对矛盾中左右摇摆，或者是关于某些对立面的融合。今天的公共治理理论和实践正是其过往思想互动、协调、演变的结果，因此探讨公共治理的演变轨迹有助于我们更好地理解这门学科，并使我们可能进一步地猜测其发展方向。关键词：公共治理；治理哲学；思想演变Abstract:Aphilosophicinvestigationrevealssomedelicatebutcleartraceshiddeninthecomplicatedandconfusingcourseofevolutionofthetheoryofpublicadministration:somebeingtherevivalofanoldtheory,somethewaveringbetweenacertainpairofcontradictions,andothersincorporationofcertainoppositesides.Contemporarytheoryofpublicadministrationhasresultedfrominteraction,coordinationandevolutionofideasinthepast,soanexploratoryexaminationoftheevolutionarytracesofpublicadministrationhelpsbetterunderstandthisscienceandpredictitstendencyoffurtherdevelopment.KeyWords:publicadministration;philosophyofadministration;ideologicalevolution政府治理在发展早期被称为“行政治理”，夸大政府应作为惟一或者核心的行为主体，主要研究政府体制和政府行为等行政现象，关注如何制定正确的政府目标和有效达成这些目标。“公共行政”则是对政府治理发展到20世纪70年代末、80年代初时的特点总结。尼格鲁夫妇(F.A.Nigro和L.G.Nigro)没有对“公共行政”作具体定义但却描述了公共行政的特征：(1)在公共环境中共同合作的群体努力；(2)包括执行、立法、司法三部分的相互作用。［1］15(3)在制定政策方面具有重要作用，是政治过程的一部分；(4)明显不同于私营机构的行政；(5)在提供社会服务方面与很多私人团体、个人关系密切。简言之，“公共行政”关注公私合营、合作，并开始留意社会其他行动团体的重要性有所增加。所以，“行政治理”、“公共行政”、“公共治理”实际上是对政府治理学科演变的不同阶段的概括。为反映该学科最新的演变趋势的需要，并鉴于对学术界在各阶段的具体划分界限上还存在较大分歧的考虑，笔者这里只使用“公共治理”一词。
综观公共治理发展，其演变始终是在对立的矛盾体中螺旋式前进的。每当公共治理的主题向一方倾斜时，它必然有向另一方平衡的趋势。从长远上看，公共治理的演变总能够在两个对立面之间找到一个动态的平衡点，并且随着其理论和实践的变化而变化。也许某些时刻，公共治理演变的结果似曾相识，但是这并不是一种简单的重复。作为公共治理发展最新趋势之一的无缝隙组织就是这一结论的例证。正如拉塞尔·林登在《无缝隙政府》中指出的：“无缝隙组织与那些在200年前由商人、工匠、技师以及农场主主导的最初的社会非常类似。实际上无缝隙组织是19世纪中期以前在美国经济占尽对主导地位的个性化的商品生产和服务方式的再生。不过由于环境和条件的差异不可能完全如出一辙。”［2］具体说来，公共治理的演变有以下几条轨迹：

一、治理主体与客体的分离与融合

在西方国家从自由资本主义向垄断资本主义过渡的时期，工商、金融界出现了大量对国民经济、生活具有举足轻重的垄断组织，对国家地位形成挑战。同时，这一时期社会发展产生的题目也层出不穷。这些都要求通过国家进行干预来解决。因此，狭义的国家即政府必须发挥更大作用，政府地位的加强、权力的加大、职能的扩展都成为历史的诉求，于是政府作为治理主体逐渐从政治中分离出来并成为独立的行为主体。公众则自愿成为治理客体，要求政府承担更多的责任。政府职能的扩张反过来又加强了公众对政府的依靠。从此,政府作为治理主体与公众作为治理客体便泾渭分明。政府理所当然地治理公众，公众也不会主动、直接地参与国家、社会的治理。