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实现经济增长方式从粗放型向集约型转变要靠经济体制改革.市场机制不健全、政府职能不完善、财税体制不合理等是阻碍我国经济增长方式转变的制度性原因.为此,要从体制创新入手,促进经济增长方式转变.用推进生产要素市场化进程,完善财税制度,建立科学核算体系和环境治理监督体系、激励机制,加快政府职能转变等一系列制度创新,形成有利于实现经济增长方式转变的体制机制基础.
一、经济增长方式转变是当前的重要任务
改革开放以来我国经济实现了持续高速增长.但粗放式的经济增长方式没有实现根本性转变,经济增长动力主要来自生产要素的高投入和高消耗.目前,我国已成为世界重要资源的消耗大国,煤炭、铁矿石等重要资源的消费量占世界第一位,石油和电力消费也仅次于美国.而资源供给则相对短缺,尤其是一些对经济发展具有重要意义的战略性资源,我国的人均拥有量远低于世界平均水平.资源供求矛盾越来越突出,一些重要能源、原材料对外依存度提高,如原油、铁矿石等国内供应存在明显缺口,近年来进口数量持续大幅增加.能源瓶颈对经济增长的制约作用开始显现.这给经济运行和安全带来了巨大风险,成为影响我国长期发展的重要约束.同时,我国的生态环境也受到不同程度的破坏.温家宝总理指出,我国社会主义初级阶段面临两大矛盾,其中一个就是经济社会发展同人口、资源、环境压力越来越大的矛盾.因此,转变经济增长方式,确保经济持续、健康发展,不仅有经济上的意义,也有重大的政治意义,这符合以人为本的精神,也是建设和谐社会的要求.
对于如何实现经济增长方式转变,通常的思路是依靠技术创新,借助技术创新实现投入使用的高效率.但我国这样一个转型经济,体制因素对经济增长的影响很大.这一点,早已在中央文件中提出.１９９５年９月,党的十四届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和２０１０年远景目标的建议》,第一次提出了两个根本性转变：“一是经济体制从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变,二是经济增长方式从粗放型向集约型转变”,并且说明了两个转变的关系：“积极推进经济增长方式转变,把提高经济效益作为经济工作的中心.实现经济增长方式从粗放型向集约型转变,要靠经济体制改革,形成有利于节约资源、降低消耗、增加效益的企业经营机制,有利于自主创新的技术进步机制,有利于市场公平竞争和资源优化配置的经济运行机制.向结构优化要效益,向规模经济要效益,向科技进步要效益,向科学管理要效益.”党的十五大重申了这一点.今年的《政府工作报告》进一步指出,我国的经济增长仍然是粗放式的,资源约束和环境压力加大,提出把推进经济结构调整和增长方式转变作为今年经济工作的重要内容.可以看出,目前转变经济增长方式的主导思路是用经济体制转变促进增长方式转变,具体来说就是,建立现代企业制度,从微观上用市场竞争体制促进企业利用科学管理、先进技术、规模经济等手段降低消耗,提高效益,形成企业自主创新的技术进步机制,从宏观上达到产业结构优化,达到资源的优化配置.
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但目前,我国的改革仍处于攻坚阶段,完善社会主义市场经济体制的任务相当艰巨.
１、从资源配置来看,生产要素市场还很不完善,市场机制还不能充分发挥作用.突出的问题是,资本、土地等要素市场发育滞后,价格形成机制中行政干预过多,价格杠杆很难有效地发挥作用.土地作为最重要的生产要素之一,市场化程度不高.在当前的政绩考核制度和征地制度下,土地成为政府的主要收入来源和招商引资手段,一些地方政府为了招商引资,不惜人为地压低土地出让价格,甚至搞零地价.有的地方一届政府就把几十年的土地都批出去了.土地价格不能反映其价值,结果是鼓励企业扩张规模,以致我国这样一个土地资源本就稀缺的大国,还有大量的土地利用效率很低,浪费严重.再如,由于水价形成机制不健全,用水结构不合理,在一定程度上导致水资源利用效率不高,水污染严重,水资源短缺和浪费现象并存严重制约了经济发展.此外,煤、电、油等能源的总体价格水平偏低,不能反映其稀缺程度.在我国目前的矿产资源开采体制下,获取开采权的成本很低,致使价格和成本严重脱离,这种扭曲的价格机制不能反映资源稀缺状况,造成了使用中的大量浪费.从社会资金配置来看,资本市场还不发达,目前企业所需资金主要来自银行贷款.利率尚未实现市场化,利率水平偏低,不能反映资金供求关系,并且信贷资金的配置往往受到行政干预.信贷资金的低成本也是企业投资扩张的重要原因.
２、从市场主体看,政府对经济起着主导作用,且经常直接干预经济活动.目前,企业投资自主权还没有真正落实,投资实际上是政府主导的,其主要问题是：政府的投资决策机制不规范,投资责任追究制度不健全,决策者不对决策后果负责.当前的考核体制,造成地方政府追求政绩,政府官员忙于招商引资上项目的弊病,并且由于官员任期较短,投资往往集中在短期见效的项目上,主要是市政建设和基础投资,甚至不惜引入对当地环境造成严重污染的项目.而真正需要政府关注的教育、医疗、社会保障、农业等领域,却投入不足.这使我国投资率居高不下,投资结构扭曲,导致资源配置的低效率.
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３、目前的财税政策等制度安排不利于经济增长方式转变.如我国目前的财税体制实行分税制,出于对本地财政收入、就业的考虑,地方政府会容忍甚至鼓励一些高污染的项目.再如,一方面我国矿产资源属于国家所有,有偿使用.国家通过收取资源税和资源补偿费体现其矿产资源所有者的权益,但计税方式不合理.以煤炭资源为例,资源税和资源补偿费是以煤炭产量和煤炭销售收入为基数计征的.由于煤炭资源税和资源补偿费未与矿井动用的资源储量挂钩,因而不利于激励企业珍惜和节约资源,甚至在一定程度上纵容了资源的浪费.另一方面,征收的资源税和补偿费标准过低,相对于资源价格几乎微不足道,我国矿产资源补偿费平均为１．１８％,外国一般为２％―８％,黄金、油、气的补偿费我国为１％,美国为１２．５％,澳大利亚为１０％.此外,相当一部分煤炭生产企业在矿业权制度确立之前无偿获得了资源储量.按照矿业权管理的有关规定,只要不发生矿业权转让,就无需补交矿业权价款.这些因素使得矿产开采企业实际上无偿或近乎无偿地占用资源,致使开采中浪费严重,只开采最容易开采的部分,回收率很低.
二、从体制创新入手,促进经济增长方式转变
以上体制方面的原因使得增长方式转变很难落到实处.因此要真正转变经济增长方式,必须从体制创新入手,建立促进经济增长方式转变的机制.
１、加快推进生产要素市场化进程,充分发挥市场配置资源的基础性作用. 从现实经济运行情况看,经济增长方式难以转变的一个重要原因是生产要素市场不健全,生产要素价格偏低,促使企业铺摊子,扩大规模,也不利于效率提高和技术创新.如政府直接控制资金和土地价格,导致关键性生产要素市场的残缺及资金、土地（尤其是土地）要素价格的人为压低.此外,我国目前的资源性产品价格在很大程度上也是政府定价,价格基本上只反映资源开采的劳动力和资金成本,而不能反映资源稀缺程度,因而也造成了对要素的高需求和浪费.要抑制对要素的过度需求引发的扩张式增长,最有效的办法是改变资源定价机制,加快建立资本、土地、自然资源等生产要素市场,由市场来决定资源价格,使资源价格反映资源的稀缺程度.这里充分发挥经济杠杆的作用是很重要的.美国等一些国家的经验证明,促进资源节约,法律、行政、教育和经济四种手段,缺一不可.没有有效的经济激励和惩罚机制,企业和个人一般不会主动考虑如何节约资源,提高资源利用效率.Ｆｉｓｈｅｒ－Ｖａｎｄｅｎ等人在２００４年对２５００家公司进行的一项研究（Ｋａｒｅｎ Ｆｉｓ
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２、完善有利于经济增长方式转变的财税政策和制度.鉴于自然资源的重要性,政府应积极利用财税政策调控资源的供给和需求,如实行资源有价开采与使用,调动生产者开发、使用替代资源的积极性,实行自然资源资产化管理.当前矿产资源制度不合理是形成开采浪费的一个重要原因.可以考虑改变资源税征收办法,对储量征税,按照企业占有的资源储量来征税,或根据煤质差别、开采条件变化,适时合理地调整适用税额,充分发挥资源税的调节作用,以达到充分利用矿产资源减少浪费的目的.同时,要完善资源开发利用补偿机制和生态环境恢复的补偿机制,做好矿产资源开发利用的产前产后工作.另外,要扶持使用节能产品的开发,如低油耗、低排量汽车、节能建筑,同时使用税收政策调节、整治浪费资源的行为.
３、建立科学的核算体系.在改革政府绩效评估体系的同时,也要建立新的经济核算体系.过去的国民经济核算体系主要反映生产的总产出和消耗,而没有或不能很好地反映其社会成本,如造成的环境损失成本、对后代人造成的潜在福利损失,也不能反映社会产出和财富分配状况,更不能度量个人的满足状态.理论上已有更多指标可用来更全面地度量社会的发展和进步,有一些国家已经开始这方面的试验,我们也要积极探索科学衡量社会发展的核算方法.要核算经济活动的产出,更要核算成本,包括显性的和隐性的,包括对当前和后代的影响都要考虑进来.
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４、建立环境治理激励机制和监督管理体系.建立以经济、法律的手段为主体的节约资源和保护环境机制,将节约资源、保护环境由过去的政府行为,变成一种利益驱动、法律约束下的市场行为和企业行为,真正使节约资源和治理污染成为社会公众自觉参与的行动.这一系列经济激励机制包括税收调控、污染治理收费、污染治理企业化、市场化,以及建立环境、资源价格补偿机制.要健全法规标准,强化监督管理.加强法规建设,抓紧制定和修订促进资源有效利用的法律法规,解决无法可依和法律不完善的问题.制定和完善标准,对高消耗、高污染行业新建项目,要从能源、水资源消耗以及土地、环保等方面提出更严格的产业准入标准,加快制定产品强制性能效标准,修订和完善主要耗能行业节能设计规范.依法建立严格的管理制度,并加大执法和监督检查力度.
５、加快推进政府职能转变.要推进投资体制改革和政府职能转变,消除政府扩张投资的冲动,增强其提供公共服务的功能.经济增长方式难以转变的最大障碍在于政府职能存在“错位”、“缺位”问题,且行为方式不规范.在当前的干部考核体制和财税体制下,地方政府的行为更趋向于追逐任期内的政绩特别是经济增长指标,侧重于考虑本届政府的利益,很少考虑下一届政府的事情.因此就事论事,难以从根本上解决投资率过高的问题.根本的办法要靠改革,加快政府职能转变,积极推进政府从全能政府、管制型政府向有限政府、服务型政府、法治政府转变,建立科学的政府绩效评估体系和经济社会发展综合评价体系,改革干部人事制度,把政府职能转到以提供公共服务为主的道路上来,创造有利于增长方式转变的制度环境.转变经济增长方式最后的落脚点还是在企业.长期以来,企业对新技术、对转变经济增长方式不热心,一个重要原因是转变增长方式面临着风险.以技术创新为重点的发展模式转变,新技术的创新和应用,最关键的是化解创新风险.为此,需要有序的市场、对技术产权的有效保护、获得可行承诺的经济政策、更加透明开放的产业政策与信息等,而这些都是政府应提供的公共产品,若政府不确立公共服务的职能,企业就缺乏转变经济发展模式的约束条件.
６、在全社会形成节约意识和风气,加快建设节约型社会.转变经济增长方式并不仅仅是生产部门的任务.各地方、各部门、各单位都要建立健全能源资源节约责任制,把资源节约的责任纳入各工作岗位的职责之中,纳入各单位日常管理和工作考核之中.各级政府机构、事业单位和国有企业要发挥表率作用,制定节约实施方案、能耗水耗定额和相应支出标准,深化政府采购制度改革和公务车改革,带头采购低油耗汽车、节能设备、高效节水器具、再生资源产品.不断提高公众的资源忧患意识和节约意识,在全社会形成崇尚节俭、合理消费、适度消费的理念,用节约资源的消费理念引导消费方式的变革,逐步形成与我国国情相适应的节约型消费模式.
（作者单位：北京大学光华管理学院、中国经济体制改革研究会）
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