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自2008年金融危机以来,欧盟层面采取了许多措施进行应对.在财政政策方面,欧盟一方面采取了直接作用于欧盟经济、扩大内需的财政相关政策措施,另一方面则注重对各成员国财政政策的协调,尽量将各国的政策措施纳入统一框架,以达成整合全欧盟资源共同应对金融危机的效果.
一、欧盟层面应对金融危机的财政相关政策总结
从2008年至今,欧盟层面应对危机的财政相关政策大致可以分为三个主要阶段.一是2008年至2009年末金融危机发生并不断恶化.这一阶段欧盟政策的重心在于大规模经济刺激.二是2009年末希腊发生债务危机,随后爱尔兰、葡萄牙等国也呈现债务危机爆发迹象,金融危机在欧洲范围内逐步演变成欧债危机.这一阶段欧盟政策的重心在于救援债务危机国家和建立安全网.三是2012年以后,这一阶段欧盟政策的重心在于逐步强化财政纪律.
(一)第一阶段：大规模经济刺激
2008年11月26日,欧盟委员会提出了《欧洲经济复苏计划》（The European Economic Recovery Plan,EERP）[1].该计划有两个支柱,第一个支柱是为经济注入重要的购买力,以推动需求并激发信心.委员会建议,作为紧急事项,成员国和欧盟同意一项金额达2000亿欧元的立即财政刺激.这2000亿欧元由两部分组成,一部分是来源于成员国的1700亿欧元的财政扩张,另一部分是欧盟为支持立即行动而融资300亿欧元.
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第二个支柱取决于引导加强欧洲长期竞争力的短期行动的需要.该计划提出了一个全面的方案,将（救市相关）行为引导至明智的投资（smart investment）.所谓明智的投资是指应投资于正确的技能,这些技能针对于满足未来的需要.同时,这一计划中的十个为复苏而采取的行动将帮助成员国正确设置社会和经济杠杆,以应对当前的挑战：如为中小企业开发新的融资、削减行政成本并推动投资以使基础设施现代化等.
这一计划是第一阶段欧盟层面出台的最重要的财政刺激措施.欧洲经济复苏计划实施后,欧盟采取了一系列扩大财政支出的针对性措施.例如,根据欧盟委员会于2009年3月4日形成的题为《驱动欧洲复苏》（Driving European recovery）的文件[2],截至当时,欧盟委员会提出了金额达50亿欧元的针对性投资计划,以应对能源安全的挑战,并为农村社区安装高速互联网；并通过凝聚力政策（cohesion policy）下的其他预付款投资110亿欧元,其中近70亿欧元投向新成员国.另外,欧洲投资银行将其对中小企业的贷款可能性上调了150亿欧元.
(二)第二阶段：援助债务危机国家和建立安全网
第一阶段采取的政策措施取得了不错的效果,但2009年末希腊债务危机彻底显露,随后爱尔兰、葡萄牙、西班牙等国也纷纷陷入债务危机的泥塘,欧洲的金融危机转变为新的表现形式,即欧债危机.随着债务危机升级和在欧洲蔓延,欧盟的主要政策变为援助债务危机国和建立安全网.
1、暂时性救援机制：欧洲稳定行动（European Stabilisation Actions）
面对债务危机不断升级蔓延的严峻形势,欧盟决定为陷入困境的成员国提供资金援助,以避免成员国危机影响到整个欧盟的金融稳定.2010年5月,欧盟和欧元区成员国建立了欧洲稳定化机制（European Stabilisation Mechanism）.这一机制包含了两个主要部分： 欧洲金融稳定机制（the European Financial Stabilisation Mechanism, EFSM）和欧洲金融稳定基金（the European Financial Stability Facility,EFSF）.该机制还包括从国际货币基金组织获得资金,以及欧洲中央银行可能购买主权债.欧洲稳定化机制形成了一张金额高达7500欧元的安全网,以应对严峻局势[3].
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EFSM为陷入财政困境的成员国提供资金援助.在EFSM下,欧盟是借款人,享受AAA级信用评级.欧盟委员会是代表欧盟管理借款的机构,被允许代表欧盟在金融市场上借入总额最高达600亿欧元的资金,这一借入额度在隐含的欧盟预算保障之下.欧盟委员会将资金转贷给需要资金的成员国,这样的借贷安排意味着联盟不需要承担偿债成本.获得贷款的成员国通过欧盟委员会来偿还利息和本金.如果借款人违约,那么欧盟的预算将保障债券的偿还[4].只有在相关成员国做出资金援助申请,且一项纳入严格限制性条件的宏观经济调整计划已经被欧盟委员会批准后,EFSM的作用才能被激活.
EFSF由欧元区成员国在欧盟财政经济部长理事会框架下创立,通过向欧元区成员国提供资金援助来维持欧洲的金融稳定[5].建立之初,EFSF可用于放贷的资金规模在2500亿欧元左右,欧元区成员国担保承诺总额则为4400亿欧元.2011年10月26日,欧元区成员国领导人达成协议,同意扩大EFSF的资金规模.规模扩大后,EFSF得到欧元区成员国总额达7800亿欧元的担保承诺支持,可供借贷的资本总额达4400亿欧元.
2.长久性救援机制：欧洲稳定机制（European Stability Mechanism）
EFSM和EFSF都是暂时性救援机制,在有效期结束后就无法发挥作用,因而需要一个长久性的救援机制,即所谓的欧洲稳定机制（European Stability Mechanism,ESM）.2011年7月11日,欧元区17国财政部长签订了“建立欧洲稳定机制条约”（ the Treaty Establishing the European Stability Mechanism）,2012年2月2日,欧元区国家大使在布鲁塞尔又签订了一份新的关于创立欧洲稳定机制（ESM）的条约,对2011年签订的条约进行了改进,以使得ESM能够更加有效[6]. ESM将使用一系列广泛的工具来进行金融援助,包括向成员国提供贷款、提供预防性金融援助、在初级市场和二级市场上购买受益成员国的债券,以及为进行资本重组的金融机构提供贷款.ESM在对欧元区成员国提供金融援助时将遵循共同协议,并受限于严格的条件.只有当被认为对于保证欧元区整体的金融稳定性是必需的时候,ESM才能提供金融援助.任何接受援助的欧元区成员国都必须实施宏观经济调整计划,并缜密分析公共债务的可持续性,同时还应预计到国际货币基金组织的参与.特别地,如果能够最大化金融援助的成本效率,那么ESM可以决定购买ESM成员发行的债券.
ESM的股本总额达7000亿欧元,由800亿欧元的实收股份和6200亿欧元的通知即缴资本构成.7000亿欧元的股本总额将保证ESM的可贷款总额能够得到有效的补足.各国的出资与贡献度有关.该贡献度基于ESM成员国的中央银行对欧洲中央银行出资的份额,决定了各国向ESM授权资本出资的金额.
(三)第三阶段：加强财政纪律
欧洲债务危机的成因十分复杂,根源难以简单辨析,但欧盟成员国超出限度地使用财政资源,导致财政赤字剧增无疑是一个重要因素.随着危机形势的进展,欧盟逐渐意识到这一点,开始采取相应行动来加强财政纪律.2012年3月2日,除英国和捷克外的欧盟25国在布鲁塞尔签订《经济货币联盟稳定、协调和治理条约》（Treaty on Stability, Coordination and Governance in the Economic and Moary Union,TSCG）,通称“欧盟财政契约”[7].
从财政政策角度看,TSCG最重要的是有关财政契约的部分.按照TSCG的条约内容,财政契约首先要求缔约方的一般政府（general government）的预算保持平衡或者有盈余.这一点得到满足的条件是,该国一般政府的年结构平衡达到经修订的稳定与增长公约中所定义的,下限是结构性赤字为按照市场价计算的GDP的0.5%的国别中期目标（country—specific medium—term objective）.当该国的一般政府债务占按市场价计算的GDP的比例显著低于60%,且公共财政长期持续性方面的风险较低时,该国中期目标的下限可以放宽至按市场价计算的GDP的1.0%.其中,一般政府的年结构平衡是指除了一次性、临时性措施之外的,经周期调整的平衡.并且,只有在某些例外情况下缔约方才可以暂时性地偏离各自的中期目标,或者调整通往中期目标的路径.所谓例外情况是指超出缔约方控制的,对缔约方一般政府的财政状况具有很大影响非常事件；或者是缔约方处于修订后的稳定与增长公约中规定的严重的经济衰退期.但即使是出现这些例外情况,缔约方若要偏离中期目标依然受到限制,以免危及缔约方的中期财政可持续性.
在政府债务方面,TSCG规定如果某缔约方的一般政府债务占GDP的比例超过60%,那么该国必须以平均每年1/20的比例为基准来减少债务,并将根据《欧盟运行条约》第126条中设置的程序来决定是否存在由于违反债务标准而导致的超额赤字.
二、欧盟层面扩大内需财政政策总体评价
(一)成功之处
第一,欧盟层面对此次金融危机的反应比较快速和及时,应对政策也都具有较强的针对性.在第一阶段,全球金融危机彻底爆发之后,欧盟层面在较短时间内就推出大规模经济刺激方案,起到了“强心针”的作用,不论对提振社会各界信心、稳定市场,还是对抑制经济衰退进一步恶化,都产生了积极影响.在第二和第三阶段,欧盟面临的主要问题是赤字过度和债务危机.因此欧盟先是拿出了总金额达7500亿欧元的安全网,远超市场预期；随后又着手加强财政纪律,以求从根本上解决问题.这些对策对于迟滞或停止成员国滑向债务危机深渊底部产生了的效果,也对抑制欧盟经济颓势发挥了一定作用.
第二,欧盟层面的协调发挥了重要作用.金融危机初期,欧盟各国呈现各自为战的局面,这使得各国采取的应对危机的措施缺乏整体协调,由此造成的“溢出效应”和成员国间的摩擦削弱了各项措施的实施效果[8].正是欧盟层面的协调改变了成员国一盘散沙的局面,将整个欧盟的资源整合起来,为对有效应对金融危机发挥了关键作用；当债务危机的不断蔓延和升级时,如果没有欧盟层面出面协调,要达成EFSM、EFSF这样的临时性救援机制都十分困难,更不要说永久性救援机制的ESM；至于加强成员国财政纪律,显然更加离不开欧盟层面的协调.
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(二)不足之处
当然,欧盟层面的政策及协调也有不足之处.主要在于欧盟对未来局势的发展和走向没有足够的认识,虽然出台的政策也包括了有关对未来考虑的内容,但仍未能给予合理、有效的应对.最典型的就是金融危机演变为债务危机,实际上欧盟对成员国赤字、公共债务一直都有监督和关注,第一阶段后期也已经意识到经济刺激带来的负面影响,并开始考虑财政退出战略,但是最终还是未能及时做出恰当反映.因此欧债危机的全面爆发,欧盟确实需要承担不小的责任.
三、对中国的借鉴意义
(一)应对危机,应着眼于长期和人民福利
例如,欧洲经济复苏计划的第二个支柱就突出了引导加强欧洲长期竞争力,与之相应的是“明智的投资”,也即在诸如能源效率、清洁技术、物联网方面的投资,这充分体现了欧盟在应对危机时并非仅考虑眼前,还着眼于长期的经济发展.同时,欧盟层面扩大内需不仅考虑了物质基础,还充分考虑了人民福利.典型的在于通过欧洲社会基金解决失业者的长期就业前景,通过有针对性的能源效率来降低弱势群体的能源成本等.这对于应对危机,同样起到了不可忽视的效果.
(二)发挥中央协调优势,整合全部资源
在应对金融危机时,欧盟层面对成员国进行协调,尽量整合欧盟的全部资源采取行动,这也值得中国参考.与欧盟各国相类似,中国各地方政府间也存在力量分散、政策矛盾、恶意竞争、内耗严重等现象,削弱了政策的效果,降低了经济资源的使用效率.欧盟各成员国有欧盟层面进行协调,较大程度上减少了这些劣势,取得了不错的效果.对中国来说,凝聚力、掌控力均远远强于先天不足的欧盟的中央政府,更加应该充分发挥组织、协调和调度的作用,扬长避短,整合全中国的资源来扩大内需,有效应对金融危机的不利影响. 参考文献：
[1]欧盟委员会（European Commission）网站, EU Key documents：The European economic recovery plan.http：//ec.europa.eu/economy_finance
/focuson/crisis/index_en.
[2]欧盟委员会（European Commission）网站,EU Key documents：Driving European recovery . http：//ec.europa.eu/economy_finance/focuson/crisis/index_en.
[3]欧盟委员会（European Commission）网站,European Stabilisation Actions — the EU' s response
to the crisis http：//ec. europa. eu/
economy_finance/eu_borrower/eur-
opean_stabilisation_actions/inde-
x_en..
[4]欧盟委员会（European Commission）网站, European Financial Stabilisation Mechanism （EFSM）. http：//ec.europa.eu/economy_finan-
ce/eu_borrower/efsm/index_en.
[5]欧洲金融稳定基金（EFSF）网站,About EFSF. http：//.efsf.europa.eu/about/index.
[6]欧盟理事会（Council of the European Union）网站,European S-
tability Mechanism treaty signed.
http：//consilium.europa.eu/homepa-
ge/showfocus?lang等于en & focusID等于79
757
[7]欧盟委员会（European Commission）网站,EU key documents： Treaty on Stability, Coordination and Governance in the Economic and M
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