我国当前金融监管模式探析_财政金融论文

摘要：金融监管功能监管机构监管

关键词：近年来随着金融深化的推进，我国现行的金融监管模式面临各种问题和挑战，因此对原有监管模式进行完善与改革显得十分必要。本文首先讲述我国的金融监管发展历史，介绍了我国现行金融监管的模式；其次，讲述了我国现有的金融领域涌现的各种新问题；最后本文通过对美国金融监管&

1．我国金融监管发展历史与现状
真正意义上的金融监管是与一国的央行制度的产生和发展息息相关的。因此我们可以认为我国的金融监管是从1983年正式确认中国人民银行专门行使中央银行职能开始的。因此我国金融监管的改革和发展大体经历了以下几个阶段。
第一阶段(1983--1992年)：1983年9月，国务院决定中国人民银行专门行使中央银行职能。1986年1月，国务院发布《中华人民共和国银行管理暂行条例》，提出中国人民银行依法对金融机构进行登记、核发经营许可证和办理年检，这是我国第一部有关金融监管的政策规定。在这期间，我国商业银行出现跨行业经营的竞争局面，很多商业银行设有自己的信托、投资和证券公司。中国人民银行作为全国金融事业管理机关，负责全面管理金融机构与金融市场。同时，中国人民银行作为国家证券主管机关，负责证券发行、上市的审批，包括管理股票和债券。保险监管职能也一直由中国人民银行承担。这一时期，形成事实上综合经营、统一监管格局。
第二阶段(1992--1998年)：从1992年开始，随着我国金融机构数量的不断增多，证券市场的发育，信托机构的逐渐产生，银行业、保险业竞争日益加剧，宏观金融出现失控，金融秩序出现混乱状况，使金融监管的重要性逐渐提高。1992年10月，国务院决定成立国务院证券委员会(简称证券委)和证券监督管理委员会(即证监会)。根据证券市场发展的实际情况，国务院对证监会和中国人民银行在证券经营机构监管方面的职责进行了明确分工，形成了由中国人民银行和证监会共同对证券市场实施监管的体制。
1997年11月，中央金融工作会议提出建立和健全“集中统一”的证券市场监管体制。1998年6月，中国人民银行将证券市场监管职责全部移交证监会，真正形成了银行与证券的分业监管。
第三阶段(1998--2002年)：1998年11月中国保监会成立，原来由人民银行监管的保险机构移交给保监会。同年，国务院决定撤销国务院证券委员会，其工作改由中国证券监督管理委员会承担，并决定其对地方证管部门具有垂直领导权，中国人民银行对证券机构的审批监管权也划给中国证监会，形成了以中国证券监管委员会为主和集中统一的证券监管体系。至此，人民银行分离了证券、保险监管职能，但保留了银行业监管职能。
第四阶段(2003—至今)：2003年3月，十届全国人大一次会议通过了关于国务院机构改革方案的决定，将中国人民银行对银行、资产管理公司、信托投资公司及其它存款类金融机构的监管职能分离出来，并与中央金融工委的相关职能进行整合，成立中国银行业监督管理委员会。
中国银行业监督管理委员会下设16个局级部门，其中，银行监管一部、二部、三部、非银部、合作部主要由原中国人民银行主管国有商业银行的银行监管一司、主管股份制商业银行的银行监管二司、主管市场准人的银行管理司、主管信托投资公司、财务公司的非银行金融机构监管司、主管农村信用社的合作金融司组成。除上述几个部门之外，其他部门以原中央金融工委的工作机构为主组成。而中国人民银行专注于货币政策的制定和执行，不再承担有关金融监管的职能。
至此，我国正式完成了分业经营，分业监管体制的构建，形成了银监会、证监会和保监会(以下简称“三会”)共同负责金融微观监管，人民银行负责金融稳定的监管体制。可以由以下的图1—1来表示。

图2—1中国金融监管模式
2.当前我国金融领域监管存在的问题
（1）重复监管的问题
由于我国实行的分业经营分业监管的模式，而分业监管极有可能造成“重复监管”。金融监管机构之间不仅仅是分工合作的关系，还存在着大量权力和利益的冲突与争夺。当一项监管权力有利可图时，各个监管机构都会不惜一切代价将该项权力收归己有，此种行为导致的后果就是“重复监管”，该种行为的严重浪费监管的资源。
例如银行业中的对支付结算业务的重复监管；此种情况主要是银监会与人民银行之间产生的重复监管现象。根据《银行业监督管理法》第二条、第十六条、第十八条，《中国人民银行法》第四条、第二十七条、第三十二条和《商业银行法》第三条、第六十二条的规定，银行业监督管理机构依法负责对商业银行办理国内外结算业务的准入管理和日常监管；中国人民银行会同银监会制定支付结算规则，负责维护支付、清算系统的正常运行，并对相关主体执行清算管理规定的行为进行检查监督。
例如对信贷业务的多头监管目前，我国银行业监督管理机构与人民银行在信贷业务方面存在着多头监管的现象，两个管理部门都在制定信贷方面的政策法规。有的是银监会单独制定发布的，如《商业银行授信工作尽职指引》（银监发[2004]51号）、《商业银行房地产贷款风险管理指引》（银监发[2004]57号）；有的是人民银行单独制定发布的，如《关于加强和改进国家助学贷款的通知》（银发[2004]13号）、《证券公司股票质押贷款管理办法》（银发[2004]256号）；有的则是两家联合制定并下发的，如《汽车贷款管理办法》（人行、银监会令[2004]第2号）。使得我国的信贷业务政出多门，不利于统一的管理。
（2）跨行业、跨市场的金融产品和业务迅速发展给金融监管带来难度
自1993年起，金融监管当局就开始允许部分银行、证券、信托公司通过设立子公司的形式参与其他金融业务。近几年，我国金融发展的一个新趋势就是，跨行业、跨市场的金融产品和业务迅速发展，金融创新日益活跃，银行、证券、保险业务的综合性经营趋势不断呈现。如以股票质押从商业银行取得贷款，允许保险公司进入银行间债券市场，商业银行代理保险产品和保险业务，各金融资产管理公司从事债转股业务，商业银行基金托管等。最为典型的是目前我国商业银行介入证券业务，我国《商业银行法》虽禁止银行从事信托投资和股票业务，但并没有将银行参与证券业务的大门堵死，商业银行可通过金融创新，开发新型金融产品，发展与资本市场有关的中间业务，从而变相地进入证券市场。这些跨行业、跨市场的金融产品和业务，涉及到不同的监管机构的职能范围，严重的挑战了当前我国现有的金融监管局面。
（3）金融领域的金融控股集团出现的监管规避效应
1999年美国《金融服务现代化法》的通过更加剧了全球金融业理论界的混业呼声和实务界的混业趋势，金融领域逐步涌现出了一些跨行业的金融控股公司和金融集团，如国务院批准的中信控股公司、平安控股公司以及一些具有国资背景的机构成立的控股公司。这些公司的名称中虽然没有出现“金融”两字，但实际上是按照金融控股公司的模式操作。虽然这些公司所属的从事金融各业的子公司仍然归在分业监管的框架之内，但是在这些集团内部，由股权的联系所带动的金融各业之间资金的流动、风险的转移和财务状况的变化等，相比以往更加复杂。所以尽管我国有关法律严格限定分业经营和分业监管，但是在一定程度上讲，这些公司或集团还是具备了混业经营的雏形。这就是我国金融领域出现的“宏观分业，微观混业”的局面。对一些既涉及银行、有涉及证券或保险的业务出现真空监管。
（4）外资金融机构的进入对我国金融监管提出的挑战
在我国金融市场进一步开放的形势下，外资金融机构大量进入我国。不少的外资金融机构金融产品具有很强的国际性，金融交易技术复杂，而且随着我国银行业务的逐渐开放，外资银行等金融机构将重点经营那些我国较少开展的新型金融业务，如投资组合、金融租赁、保险中介及金融衍生产品。于此同时国内金融机构出于市场压力，也将被迫加快金融创新，推出各种金融衍生产品。而由于金融衍生产品具有杠杆性、投机性、高风险性、虚拟性、交叉性和复杂性等特点，这就决定了市场上的信用风险、市场风险、流动性风险、操作风险和法律风险将大量增加。这为我国的金融监管带来了很大的难度。
以上这些局面都严重的挑战了我国现有的金融监管机构，让人们意识到了当前我国的金融监管模式的不足。
3问题的解决办法—从机构监管向功能监管转变
（1）美国的监管模式的经验借鉴
所谓功能监管，按照美国前财长RobertRubin的定义，是指：“一个监管过程，在这一过程中，一种特定的金融功能由同一监管者进行监管，无论这种业务活动由哪一个金融机构经营。”
功能监管在美国正式开始运作时源于1999年。1999年颁布的《金融服务现代化法案》确立了美国“伞式”+功能监管的框架。《金融服务现代化法案》首先明确了功能监管的原则：对于同时从事银行、证券、互助基金和保险等业务的金融控股公司实行伞式监管制度，即从整体上制定联储为金融控股公司的牵头监管人，成为金融控股公司的基本监管者，负责该公司的综合监管，并且与财政部一起认定金融控股公司允许经营的金融业务范围；同时，金融控股公司又按照其所经营业务的种类接受不同行业主要功能监管人的监督；牵头监管人与功能监管人必须互相协调，共同配合；为避免重复与过度监管，牵头监管人的权力也会受到相当的限制，也就是说，联储必须尊重金融控股公司内部不同附属公司监管当局的权限，尽可能采用其检查结果。在未得到功能监管人同意的情况下，联储不得要求非银行类附属公司向濒临倒闭的银行注入资本；但在金融控股公司或其附属公司因风险管理不善及其它行为威胁其下属银行的稳定性时，联储有权加以干预。通过建立这种特殊的监管框架，金融控股公司的稳健性与效率都可以得到一定的保障
美国的伞状金融监管模式如下图3—1

图3—1美国金融监管模式图
当然08年的金融危机的爆发也客观的说明了这个监管模式存在着缺陷，所以金融危机爆发后，美国进行了一系列的金融监管改革。如美国财政部于2008年3月公布了新的金融改革方案《金融监管体系现代化蓝图》，2009年6月17日，奥巴马政府正式公布金融监管改革白皮书《金融监管改革：一个全新的基础》，2010年7月21日，美国总统奥巴马正式签署经过一年多修正的金融监管改革法案——《华尔街改革和消费者保护法》。《华尔街改革和消费者保护法》法案被认为是自大萧条以来最严厉、最全面的金融监管改革法案成为法律。具体来说,该法案改革当中最核心的内容是设立金融稳定监管委员会，旨在负责监测和处理威胁国家金融稳定的系统性风险,进一步强化功能性监管，实现不同监管机构之间的信息共享与协调监管。
（2）我国实现功能监管模式的展望
金融市场的稳定是一个国家经济稳定增长的前提，在我国金融监管发展的未来发展方向上，我们可以如同美国财务部发布的《蓝图》一样设定一系列的短期目标与长期目标。我国金融监管发展的短期目标是在继续着现有的机构监管模式下，完善对例如金融控股公司的监管安排，着力于完善当前金融监管的协调和合作机制。从长远目标上看，应在稳妥推进我国金融业综合经营试点的基础上，根据市场发展需要，在对法律法规进行修改和完善的前提下，逐步探索可能的功能监管体制。
短期目标中并不立即改变我国的金融监管模式是有着重要原因的，这一思路与我国目前的金融发展和监管现状也是相适应的：首先，虽然混业经营已成为难以逆转的全球化趋势，但在我国现有国情下很难一撮而就。不难想象，经历较长时间严格分业经营的我国，在转向完全的混业经营之前，必然有一个较长的“准混业经营”时期，这也意味着我国的金融监管的发展方向不可能短期内发生改变。其次，经历过多次机构改革，我国才于2003年最终形成目前的金融监管体制，短时间内恢复原体制既不现实也不可行。这种监管机构的“才分即合”将带来与机构变更相关的法律、文书的修订和内部的整合，使得新机构至少在最初运转的几年难以较好地履行监管职责，必然产生一定的风险与效率损失。最后无论对整个社会还是金融业而言，体制性变革的风险往往是最大的风险，涉及资源重组、机构变革、社会观念更新等诸多方面，需慎重行事。我国在07年1月召开的中央金融工作会议也明确要在继续实行银行、证券、保险业分业监管体制的前提下，完善金融监管体制机制。
在长期目标上看来，我国的金融监管模式将会从机构监管发展为功能监管，我国的金融监管模式不可能照搬美国等发达国家的经验，而应该结合我国的实际情况,探寻出一条符合我国国情的监管模式未来发展道路。
(1)建立我国金融业的功能监管模式。目前来看，我国的金融业发展状况与美国的金融控股公司制度下的混业经营模式较相近，所以金融控股公司制将会比较适合中国的发展方向。在此模式下，结合我国“三行一会”的监管体系，成立特定的部门，针对对金融控股公司进行监管。同时银监会，证监会，保监会分别对各类金融机构进行专业化持续监督管理，各部门之间及时进行实时的信息沟通和披露，提高资产评估的真实性和权威性，逐渐建立起适应混业经营的发展的综合性金融监管机构。
(2)鼓励金融创新的同时加强对衍生品的监管。金融创新能够提高市场的运行效率，但是如果处理不当可能引起新的风险。因此我国的金融业在追求金融创新的同时要注重风险的防范。鉴于国外先进的金融创新经验及金融危机在金融监管方面的教训，我国应结合发展中的实际情况，对金融衍生品市场进行严格的监管，实行信息披露，保持金融创新产品的透明度，以促进金融创新同金融监管的协调发展，避免类似于由此次金融衍生品监管力度不足造成的美国次贷危机的危害。
(3)建立有效的金融控股公司防火墙及风险预警机制。在向混业经营模式迈进的同时要加强金融机构自身的风险管理，建立起必要的防火墙机制，合理划分内部职责和权限，并充分发挥社会监督的作用。金融控股公司的防火墙机制就是为了减少风险在金融机构内部的传递，限制各机构之间的业务往来，并控制资金在金融集团内部的流通。金融风险预警系统是防范金融危机的有效手段，建立预警机制可以在一定程度上降低风险造成的损失。预警系统需要监管机构定期向金融机构进行风险提示，对风险暴露较多的银行或其他金融机构采取双边会谈的形式予以风险预警。具体的设定需有选择地借鉴《新巴塞尔协议III》：增加一级资本充足率的下限，从百分之四增加到百分之六，核心一级资本充足率从百分之二提升到百分之四点五；增设不低于银行风险的百分之二点五的资本防护缓冲资金。
4结束语
金融监管的发展是与金融发展相结合的，金融监管的发展也离不开相关法律法规的支持，因此我国的金融监管想要从机构监管改变为功能监管是需要多方面的支持，同时我国的特殊国情导致我国在金融监管在各方面与国际上也有一定的差距，因此我国的金融监管的改革将会是一个漫长的过程。