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收稿日期：2008-04-05
作者简介：李政丹(1968-),女,副教授,南开大学博士研究生.
摘 要：在我国进出口政策性金融的发展过程中既存在着对进出口政策性金融机构作用的认识不足、缺乏对其正常运行和持续发展支持等外部问题,也存在着进出口政策性金融机构自身的适应环境能力和创新能力问题不够等内部问题.解决这些问题有利于进出口政策性金融机构更好地发挥其作用,国外政策性金融发展经验值得借鉴.
关 键 词 ：进出口政策性金融；官方出口信贷机构
1994年为适应金融体制改革和经济发展的需要,我国成立了中国进出口银行,执行国家产业政策和外经贸政策,专门经营包括出口信贷、对外担保、出口信用保险在内的出口信用业务,中国进出口银行的成立标志着我国的官方出口信用机构的诞生；2001年12月经国务院批准,我国成立了中国出口信用保险公司,专门经营出口信用保险业务.从形式上看,我国的进出口政策性金融体系比较完备,但实践中其发挥的作用却远不及发达国家的官方出口信用机构.因此,有必要对这个WTO框架下允许的促进出口的政策工具进行深入研究,找出制约其发展的障碍,进一步促进其发展.
一、对进出口政策性金融机构作用的认识问题
中国的进出口政策性金融机构产生较晚,人们对其性质、经济功能等还缺乏足够的认识.2001年前后,理论界对政策性银行存在的必要性产生过很多质疑.有人认为政策性金融机构是金融体制改革的暂时产物,具有过渡的性质,所以没有必要大力发展,不久以后就会自动消失或被撤销；还有人对进出口政策性金融在实践中的作用缺乏认识,把它看作是纯粹执行国家政策的政府机构,或者是单纯执行利率补贴的机关.所有这些片面或错误的认识都对进出口政策性金融发展不利.这种情况表现在决策者身上,就会使进出口政策性金融的发展失去基本的方向和动力；表现在微观主体身上就会使进出口政策性金融业务的供给与需求无法建立起联系,使其作用得不到应有的发挥.近些年来这种认识有了一定的转变,理论上人们已经承认政策性银行存在的积极意义,但在实践中还存在轻视政策性银行作用的思想.
进出口政策性金融作为目前国际经济领域一种通行的进出口政策性支持措施,在发达国家已有近百年历史.英国是世界上第一个成立进出口政策性金融的国家,随后英国、法国、日本、加拿大、德国等相继在第一次世界大战结束到第二次世界大战结束前建立了本国的进出口政策性金融体系.发展中国家较早建立进出口政策性金融机构的是韩国,其后印度、泰国等许多发展中国家和转型国家都建立起自己的进出口政策性金融机构.目前发达国家这些机构发展得相当完善,作用也发挥得相当好.据统计,全球贸易额的12％-15％是在出口信用保险的支持下实现的.近二十年来,经济全球化的趋势日益明显,世界各国的经济越来越开放,发达国家更是把进出口政策性金融放在重要的战略高度.在历史上曾经对进出口政策性金融的作用提出质疑的国家最后都达成了共识,那就是进出口政策性金融不可或缺,不是存在与否的问题,而是如何发展的问题.现在发达国家都在进行着进出口政策性金融创新活动,以提升这一政策工具的作用.
这些情况都说明,一个国家越发达,出口贸易在国民经济中作用越重要,进出口政策性金融体系的建立和完善就越必要.
二、进出口政策性金融机构的正常运行和持续发展的外部环境问题
进出口政策性金融机构还面临一个如何发展的问题.第一,进出口政策性金融机构的发展需要一个法律保障.我国的进出口政策性机构产生至今,尚未进行有关立法工作.目前我国进出口政策性金融机构存在和运行的依据包括：国务院关于组建政策性银行的通知、国务院批准的组建和运行方案、章程以及其他有关政府文件.但十几年来,国内外形势发生了巨大变化,进出口政策性金融机构的业务品种、经营范围乃至组织机构均已发生了很大变化,《中国进出口银行章程》已经严重滞后于形势发展,既不利于有效监管,也不利于进出口银行的发展,迫切需要对进出口政策性金融机构进行重新定位,并通过立法加以保障.目前的问题是对政策性金融机构的“法律定位不清,使得政策性金融机构的经营活动没有法律依据,不仅难以理顺与政府及相关部门的关系,而且影响自身运营方针、目标、内部管理机制的确定,缺乏法律保障,已成为政策性银行健康发展的‘瓶颈’”.
然而,几乎所有的发达国家和发展中国家都已建立了本国的进出口政策性金融法规.例如《日本国际协力银行法》、《韩国输出入银行法》、《加拿大出口发展法》、《澳大利亚出口融资保险公司法》、《印度进出口银行法》、《泰国进出口银行法》等.这些法律不仅明确了进出口政策性金融机构的法律定位,还明确了其宗旨、职能、业务范围、资金来源、业务监管等内容,为进出口政策性金融机构的运行及持续发展提供了有效保证.可以看出,国家为进出口政策性金融机构立法是一项普遍经验.在此基础上,有些国家还根据经济发展的需要对本国的法律进行了若干次调整,如英国、美国、日本、法国、德国等都对本国的进出口政策性金融立法进行了修正.
第二,进出口政策性金融机构的发展需要政府提供多方面的财政支持.从世界官方进出口政策性金融机构的发展历史看,不论各国的国情如何和发展阶段如何,其官方出口信用机构一直是以国家财政为依托的特殊金融机构.官方出口信用机构之所以能够承担商业性金融无力承担的风险,提供条件优惠的政策性金融服务,关键是有一套以政府财政支持为后盾的保障机制.具体的支持措施有：(1)政府采用多种方式增加进出口银行的资本金.例如：日本的进出口政策性金融机构――日本协力银行,其股权100％属日本政府所有,资本金全部由政府出资.而且根据
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与国外进出口银行相比,2006年底中国进出口银行的所有者权益占总资产比例不足4％,大部分的资金来源依靠发行金融债券,因此银行的综合资金成本相对较高.由于利息收益空间很小,难以弥补各项经营管理费用,导致财政必须逐年对其提供综合补贴,否则银行无法正常运营.但加入WTO后,这种做法越来越受到世贸组织规则的限制.这种补贴机制既增加财政负担也不利于调动进出口银行经营管理上的积极性.
三、进出口政策性金融机构自身的适应环境能力和创新能力问题
发达国家进出口政策性金融机构基本上都经历了半个多世纪的发展历程,在这样长的历史时期内,他们经历了经济全球化过程和发展中的各种挫折,可以说其适应性是相当强的.例如：美国进出口银行的前身华盛顿进出口银行成立于1934年,它的创立受到19世纪30年代的经济条件的影响,当时出口是被认为对经济活动和就业的一个推动力,那时的进出口银行一个基本目标是为了促进美国与苏联之间的贸易.第二次世界大战以后美国进出口银行取得了飞速发展,它的发展主要围绕着贯彻美国的军事政策和落实美国产业政策.20世纪70年代国际经济形势发生了重大变化,贸易保护主义抬头,国际贸易恶化,全球出现能源危机,美国进出口银行于是大力支持开展新能源项目.20世纪80年代世界贸易萧条,发展中国家发生债务危机,在这种情况下,美国进出口银行尽最大可能为企业提供出口融资,并同时采取了风险保护措施.20世纪90年代美国的经济学家认为出口将成为影响美国经济增长的关键,与30年代相比,美国的经济更加全球化,出口在美国国民生产总值中占有更大的比重.美国市场趋向成熟,而新兴市场商业机会不断涌现,在这种情况下,美国进出口银行发挥其对私人资本的引导作用,帮助美国出口企业在这些国家占领市场.同时进出口银行还为更多中小企业提供流动资金融资,使其能够承接较大订单,在国外发展.历史上,美国曾经在短时间内停止过美国进出口银行的经营,但是后来美国政府又坚持发展进出口银行,这与美国的进出口政策性金融机构自身的环境适应能力和创新能力密不可分.
中国进出口政策性金融机构成立十几年,面临的国际国内形势发生了很大改变.国际方面,随着我国综合国力、国际地位和国际影响力的不断提高,各国普遍看好中国的发展前景,看重中国给世界带来的发展机会,希望积极扩大同中国的经济合作.国内方面,中央提出统筹城乡发展,统筹区域发展,统筹经济社会发展,统筹人与自然的和谐发展,统筹国内发展和对外开放的战略思想.国际国内形势的变化无不对我国进出口政策性金融机构的发展提出全新挑战.进出口政策性金融机构若想存在下去并发挥其应有的作用,其自身需要在经营理念、发展模式、业务重点及经营管理机制等方面进行转变,利用国家政策性银行战略转型的契机,求得更快发展.
四、我国进出口政策性金融机构的发展建议
针对上述我国进出口政策性金融机构发展中存在的问题,提出以下建议：
1、提高认识.无论理论界还是政府的决策部门都应该认识到,即使是在市场经济条件下,政策性银行的作用是独特的,是不可或缺的.
2、补上立法程序.无论是进出口银行还是信用保险公司,它们的特殊性和地位决定了它们都不应被当作一般意义上的银行或保险公司,必须按独立的法律体系运营,要完善其职能,使其更好地发挥作用,立法是一个无法跨越的阶段.
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3、将官方出口信用机构的政策性业务纳入到财政管理范围.财政支持是官方出口信用机构的基础,因此有必要借鉴其他国家的做法,通过逐步加大资本金比例、提供低成本的融资便利、给予税收优惠和建立准备金制度等措施,从根本上改善进出口政策性金融机构的经营条件,使其步入自我发展、自我积累、自我补偿风险损失的良性发展道路.
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4、拓宽业务品种,积极开展信贷担保业务.支持出口的金融体系是一个包括咨询、结算、风险防范、信贷等子系统的完整体系.其中,风险防范体系主要针对国别风险,就是把企业承担的风险转化为由国家来承担,这是官方出口信用机构的职能所在,也是国际上官方出口信用机构的主要业务.逐渐退出直接贷款领域,通过信用担保业务吸引商业银行的贷款,这应该是我国官方出口信用机构的发展方向.
参考文献：
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[4]成泽宇．官方出口信用的国际规则和经验及其借鉴意义．金融理论与实践2007；(12)
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(责任编辑：周智立)
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