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【摘 要 】管理体制是现代金融发展的基石,要建立农村金融创新的长效机制,需加快农村金融管理体制建设进程.文章在回顾我国农村金融管理体制历史变迁及其对农村金融结构影响的基础上,分析了我国农村金融管理体制变迁的内在逻辑与改革障碍,提出了我国农村金融机构管理体制创新路径.
【关 键 词 】农村金融 管理体制 历史变迁 路径创新
“三农”问题始终是影响我国国民经济发展和社会稳定的重大问题,尤其在当前,其已日趋成为影响国民经济进一步发展的“瓶颈”和社会稳定的隐患.因此,要解决我国“三农”问题,首要解决就是我国农村金融的发展的问题.但我国农村金融发展事实表明：农村金融机构对“三农”支持力度不够,难以适应农村地区经济社会发展,从而分析如何引导农村金融管理体制改革朝有利于解决“三农”问题的方向前进,是一个值得研究的课题.
一、我国农村金融管理体制变革及其对农村金融结构影响
在社会主义新农村建设中,需要投入大量的金融资源,但是农村金融服务供给的偏差已无法保证当前农村金融资源的合理配置,而且农村金融机构的功能优势也难以正常发挥出来,所以探讨我国农村金融机构管理体制的历史变迁,考察农村金融管理体制对农村金融结构的影响非常有必要.
(一)我国农村金融管理体制变革的目标探索时期
社会主义政权建立后,面对我国当时社会经济的混乱局面,党中央决定仿照前苏联模式,实行政治上的高度集权、经济上的计划控制、战略上的重工业化和产权上的国家垄断等一系列制度.与此同时,我国农村金融制度体系也开始逐步建立起来.
1950年12月,中国人民银行讨论通过了《筹设农业合作银行的提案》,明确提出了筹设农业合作银行,1951年7月农业合作银行建立,但没在全国建立各级分支机构,基层农村金融工作仍是由各级人民银行管理,由于农业合作银行对各级农村金融部门没有直接隶属关系,未能发挥其应有作用,故1952年被撤销.1951年5月,第一届全国农村金融工作会议通过《农村信用合作社章程准则（草案）》和《农村信用互助小组公约（草案）》,明确规定农村信用合作社作为农民自己的资金互助组织.1955年3月中国农业银行再次成立,但在1957年2月,由于中国人民银行与中国农业银行两行并存出现了一些矛盾,中国人民银行总行向国务院上报了《关于将农业银行重新和人民银行合并的请示报告》,同年4月12日国务院发出了《关于撤销中国农业银行的通知》,农村信贷工作交由中国人民银行进行统一管理,各级人民银行内部相应增设管理农村信贷工作的部门,这个仅存了两年时间的中国农业银行在新中国金融舞台上又仅是昙花一现.在此期间,农村信用社一直保存着,基本保持了合作制的性质,对农村经济的发展也发挥了重要作用.
从1958年开始,我国经济进入了曲折发展的时期.1962年,中共中央在《关于建立中国农业银行,统一管理国家支援农业资金的决定》中明确提出要从上而下建立中国农业银行的各级分支机构,并同时统领着农村信用合作社工作.1963年11月,中国农业银行在北京成立.但由于中国农业银行和中国人民银行体制在农村基层的矛盾和冲突,1965年12月又不得不与中国人民银行合并.1966年开始的“文革”使我国农村金融事业遭受了巨大损失.
(二)经济转型时期我国农村金融管理体制的构建与变化
自改革开放以来,我国农村金融得到了快速发展,农村金融主体呈现出多元化.由于国家对农村金融管制有所放松,该期间非正规金融机构得到了发展,并对我国乡镇企业和个体经济成长起着积极的促进作用.1978年,十一届三中全会在《决定》中提出正式恢复中国农业银行.1979年,根据《关于建议修改农村人民公社工作条例（试行草案）中有关信用社问题的报告》,国家对农村信用合作社的定位进行了调整,将其变为“集体金融组织”.1982年,为稳定我国农业生产状况,国务院决定恢复农业保险业务.1984年,中央一号文件指出：“允许农民和集体的资金自由地或有组织地流动”,由此农村合作基金会开始在少数地区试办.同年国务院批转了《中国农业银行关于改革信用社管理体制的报告》,恢复了农村信用社先前的合作性质.
1993年12月,国务院颁发《关于金融体制改革的决定》,标志着国家专业银行开始向国有商业银行的转变.1994年4月,国务院下发了《关于组建中国农业发展银行的通知》和《关于组建中国农业发展银行省级分
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十六大以后,“三农”问题成为了政府工作的重心,相对应的农村金融市场也得到了完善和发展.为了改善农村金融服务环境,国家加大了对农村金融发展的政策引导和扶持力度,加快了我国农村金融管理体制改革的步伐.2003年6月国务院下发了《深化农村信用社改革试点实施方案》,此次改革我国农村信用社取得了显著成效,一大批农村商业银行和农村合作银行相继在全国各地建立起来.2006年12月,银监会出台《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策,更好支持社会主义新农村建设的若干意见》,放宽我国农村金融机构的准入门槛,鼓励社会各类资本到农村地区设立村镇银行、贷款公司和农村资金互助社等新型农村金融机构.2007年3月中国邮政储蓄银行有限责任公司正式成立,提出要“引导邮政储蓄资金返还农村”的口号.2009年12月中央银行发布《金融机构编码规范》,将小额信贷公司纳入金融机构范围,赋予其正规金融机构的地位.2011年,中国人民银行提出在“十二五”期间进一步降低农村金融市场准入门槛,拓宽民间资金进入农村金融市场渠道,提高民间资本在农村金融市场中的投资比例.同时,花旗、渣打等外资银行先后以不同的形式进入了我国农村金融市场,我国一些股份制商业银行也陆续在农村发达地区增设分支机构.近年来,伴随着我国农村金融市场的不断发展,农村金融已形成了由政策性金融、商业性金融、合作性金融以及其他金融组织等共同构建的农村金融体系,如图1所示. 二、农村金融管理体制变迁的内在逻辑
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过程,通过分析我国农村金融管理体制的变迁过程,可从中发现其有着自身的规律性和特殊性,这与当时的经济社会发展主题息息相关.以分析这种特殊性和规律性为基础,我们能更好地探索农村金融管理体制改革与创新路径.
(一)农村金融管理体制变革是渐进式变迁与强制性变迁并存
我国农村金融管理体制历史变迁进程已表明,不管是目标探索时期还是框架构建时期,农村金融管理体制改革都遵循着渐进增量式和自上而下的强制性变迁模式,但渐进式的制度变革并没有解决制度深层次上的问题,从而使整个农村金融风险不断堆积.而以政府主导的强制性制度变迁,则很少考虑到农户个体及农村企业的实际需求,没有把目前农村经济发展过程中的空洞化考虑进去.导致出现该现象的原因是各级政府致力于通过管理体制的强化变革和掌握的金融资源来实现区域经济社会发展目标,而且政府在此过程中获得的潜在利润也比农村地区其他经济主体大得多,从而在推动我国农村金融管理体制变革中其动力也就最强.
大学生如何写农村金融毕业论文
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(二)农村金融管理体制与有效需求之间缺乏创新激励机制
从我国农村地区金融发展的实际情况来看,由于农村金融在法律关系中主体地位不明确,农村金融行为缺乏相应的法律规范,尽管政府凭借其行政力量的干预影响并控制着农村金融体制发展的方向,但总体来说农村金融管理体制却与农村金融需求者的方向相背离.这种非需求导向型的制度变迁,导致了农村金融管理体制与有效需求之间缺乏创新激励机制,从而造成农村金融工具单一、手段落后、业务萎缩以及渠道狭窄等局面,而反过来,该局面最终又进一步制约着创新激励环境的形成.因此,目前我国农村金融管理体制改革首先必须建立起相适应的创新激励机制,而且该机制需正视制度变迁过程中制度需求者和供给者之间可能出现的各种矛盾,从而不断引导农村金融管理体制的形成与当前农业、农村发展相适应的局面.
(三)农村金融管理体制变革重视对正规金融机构宏观方向的指导
通过研究我国农村金融管理体制历史变迁的过程可知,国家一直重视农村正规金融的发展以及其相关配套制度的制定,如《村镇银行管理暂行规定》、《农村信用合作社管理规定》等.虽然农村非正规金融机构对农村经济社会的发展与进步发挥了积极作用,对正规农村金融机构的不足形成了有益的补充,但我国法律并没有明确非正规金融机构的法律性质,也没有将非正规金融服务纳入法制化轨道,这无疑给农村金融的正常运行和经济发展带来了不良影响,而且也给我国农村金融的监管增加了难度.同时,在国家颁布的各种关于农村金融机构法规中,主要是指导我国农村金融机构发展的宏观方向,而对于微观制度建设尤其是在产权与治理结构等问题上却存在着认识上的不足及管理体制的“缺位”现象.但是,从宏观角度来看,我国农村金融机构的产权是清晰的,法律把农村正规金融机构的所有权界定为国有股份制、国家所有、社员所有和股东所有四种形式.然而产权除了所有权,还包括使用权、转让权、收益权、索取权和控制权等其他各种约束权利,由此看来,我国农村金融产权制度仍然是比较残缺的,相对应的产权结构安排也不太合理.
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三、当前农村金融管理体制改革的障碍分析
我国农村金融改革前后涉及了中国农业银行、农村信用社、农业发展银行和邮政储蓄等多个金融机构,逐步把中央政府、地方政府以及中央银行等各层次权力部门卷入其中,导致了在农村金融改革过程中面临其方案难以实现的各种障碍,主要体现在以下几个方面：
1.我国不同类型农村金融机构已经演化为一定既得利益主体,故要制定满足多方需求的方案较难
从农民或中小企业、农村金融机构和地方政府三个层次来看,国家要解决农民或中小企业的贷款难问题,都不能绕过现有的农村金融机构,但农村金融机构利益与国家利益往往并不一致,如果国家出台的政策未能考虑到这一点,经过金融机构这一层次后,政策效果将会发生扭曲.
2.农村金融体制改革未能建立有效的约束与激励机制
在我国农村金融体制持续变革过程中一直维持着这样一个事实：农村金融体制改革在总体上一直围绕着改变外部管理体制这一思路,未能从内部制度上建立起有效的约束与激励机制,从而使得我国农村金融机构不管表面上如何变化,本质上却与传统经济体制下典型国有企业的一般特征――所有者缺位、软预算约束和内部人控制等没有多大区别.农村金融机构官办色彩越浓,离农民就越远,导致农民对金融需求不得不转向非正规金融组织.
3.政府缺乏对农村金融机构发展的准确定位和有效干预
目前我国政府对各个农村金融机构的有效干预存在不足,这就导致较多农村金融机构同时肩负着政策性、商业性和合作性等功能,从而出现了功能错位以及身份不明确等现象.与此同时,政府对农业信贷支持主要还是以发放农业补贴的方式,忽视营造一个有效的农村金融市场,无法达到让金融市场与“三农”进行有效的衔接.这种后果则是农业信贷的成本高而效果差,农村金融机构仅针对农业生产的短期增长而忽视了农村收入的长期提高,导致农村地区形成了不良的信贷文化,如信贷目标与预期相比出现偏差、各正规金融机构排挤非正式金融形式等,从而最终影响了农村金融体制的正常构建与运转.
4.农村金融管理体制改革难以兼顾区域差别和缺乏前瞻性
在时间上,随着城乡一体化水平逐步提高和农村地区经济社会的不断发展,金融服务需求也不断发生变化.在空间上,由于各地区农村在发展中逐渐形成了自己的特点,呈现出区域差异,如东部发达地区农村开始出现专业化合作组织,中西部农村地区经济发展则相对缓慢,使得不同区域之间对金融服务需求的广度与深度也不尽相同.而且,由于这种金融服务需要存在梯度特征,经常会导致政府当局出台的金融决策面临着超前或滞后等问题,难以与地区实际经济社会发展状况和金融需求情况相匹配.比如,过去十多年中国农业发展银行实行粮棉收购资金的封闭管理,在时间上滞后于粮棉流通体制改革,在空间上也不适应东部地区农产品市场化发展；再如农村信用社的小额信贷适用于我国广大中西部农村地区,但不适用于城乡一体化地区.因此,我们必须结合时间和空间梯度来考虑农村金融体系建设,并且由于全国各地情况千差万别,无法套用统一的政策模式. 四、发展农村金融机构管理体制的创新路径
过去几十年我国金融改革基本上没有从根本上改变中国农村金融的整体格局,具体体现在政府控制农村金融局面没有改变,金融机构的商业化仍然面临低利率和政策性贷款的双重制约；农村金融市场的构成没有根本改变,信用社和中国农业银行在大部分农村地区仍然垄断着信贷市场；农村金融机构绩效也没有根本好转,这与过去30多年我国农村经济快速发展极不对称.从而建立合理有效的管理体制对发展我国农村金融机构,健全农村金融体系,服务广大的农村地区和农民,其意义和作用都非同小可.
在我国农村金融市场发展过程中,其辅助机制障碍主要有农业保险发展滞后、农村金融担保限制过度、信贷信息不对称等.从而,在完善我国农村金融机构法律制度的过程中,除对农村金融要有直接性立法之外,还需要完善如政策性农业保险体系、农村金融担保体系等相关配套制度.农村金融管理体制改革是一项复杂的系统工程,其核心是设置合适的管理机构,但优化农村金融管理体制首要问题应该是重视农村金融监管机构.目前
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