摘要：很多地方政府出于促进地方经济发展、改善当地城市基础设施和执行国家财政政策的需要，在财政资金有限的情况下，逐渐加大了投资力度，引起地方政府债务规模不断膨胀，省、市、县、乡镇都有不同程度的债务，并且层级越低，其债务负担越重，相应而来的各种问题渐渐浮现出来，由此带来的债务风险也日益加大，严重影响地方经济的健康发展。地方政府债务已呈现出规模巨大且无确切的数据、偿债能力不足、管理混乱等状况；本文针对地方政府债务的现状及成因，从财政体制、债务管理等方面提出了相应的对策和建议。
关键词：地方政府债务；现状；成因；对策建议
一、地方政府债务概述
地方政府债务是指地方政府作为债务人承担的债务，包括显性直接债务、隐性直接债务、显性或有债务和隐性或有债务四种类型。显性直接债务主要包括协议借款、发行的债券和法定支出等；隐性直接债务主要包括法律没有规定的社会保障支出和公共投资项目未来的经常性支出等；显性或有债务主要由地方政府提供的显性担保或者政府保险项目所引起的债务；隐性或有负债主要是地方政府作为社会管理者，不得不承担的公共风险，是一种隐性的担保机制。
按照相关法规，我国地方政府不可以举借债务。《中华人民共和国预算法》第二十条规定：“地方各级预算按量入为出、收支平衡的原则编制，不得列赤字。”事实上，我国地方各级政府大多存在不同程度的债务，并且呈现出不断快速增长的态势。由于地方债务的隐蔽性很强，统计口径、统计标准及无法律约束等多种原因，使得无法及时、准确地统计各级地方政府的负债规模，至今地方债务数据仍没有一个确切的数据。
我国地方政府分为省、市、县、乡镇四级，最低一级的地方政府是乡镇政府。据财政部财科所的研究推算，2004年全国乡镇债务总额为6000亿元～10000亿元（财政部财科所，2004）。由此可见，乡镇债务数额庞大，而且负债的乡镇也越来越多，全国80%以上的乡镇都有负债，在中西部的一些农业大省情况更加严峻。根据中央银行统计，截至2009年5月末，全国地方政府的负债超过5万亿元。财政部财政科学研究所所长贾康的估算是：目前我国地方投融资平台负债超过6万亿元，有80%是通过银行信贷获得的资金，并且地方债务总余额在4万亿元以上，约相当于GDP的16.5%，财政收入的80.2%，地方财政收入的174.6%③。我国2009年度审计报告显示，地方政府性债务总体规模较大，审计调查的18个省、16个市和36个县本级，截至2009年底政府性债务余额合计2.79万亿元；所审计的18个省、16个市和36个县地方政府性债务中，政府负有直接偿债责任、担保责任及兜底责任的债务分别为1.8万亿元、0.33万亿元和0.66万亿元，分别占债务总额的64.52%、11.83％和23.65%④。我国地方政府债务种类繁多，数额巨大，一些地方政府的财政已经超负荷运转，其债务的负担日益加重，加大了地方政府的财政风险。
二、地方政府债务形成和增长的成因
从现状分析可以看出我国地方政府债务问题愈来愈突出，造成我国地方政府大规模举债的原因有很多，既包括经济体制、财政体制方面，也包括债务管理等方面，主要有以下几点:
1．财政体制的缺陷，财权与事权不匹配
现行财政体制的缺陷是造成地方政府债务增长的主要因素之一。分税制财政体制改革后，在中央与地方政府的财政关系中，中央政府为了加强宏观调控能力，加大了对财政收入的集中力度，中央财政收入占全国财政收入的比重逐步提高，1993年中央财政收入占全国财政收入的比重是22%，2002年上升为54.9%，而地方政府的赤字在1994年到2001年间也以16%的年增长率增加。在省以下的财政体制中，也体现出财力向上集中的趋势。省级财政集中的财力从1994年的16.8％提高到2000年的28.8％⑤。地方政府的财权力度小，2009年，地方本级收入32602.59亿元，占全国财政收入的47.6%，比1993年下降了30.4个百分点⑥。
在财权向上集中的过程中，地方政府担负的事权却很大，包括义务教育、基础设施、环境保护、社会保障等。这些支出往往是刚性的，不但基数较大，而且随着民生财政的推进而快速增长，造成了地方各级政府在提供公共产品、公共服务的时候没有足够的资金，这种财权与事权的不匹配相应的增加了地方政府债务。一份资料显示，到2002年，地方政府拥有45%的财权，却行使着69.3%的事权，负债在所难免。例如安徽省对本省45个县乡财政的调查中发现，县乡支出中农村教师工资和教育投入支出大部分占70％以上，很多基层干部认为，这个包袱不能只让基层背，相应的上级应统筹城乡发展，承担更多责任⑦。除此之外，上级对下级地方政府的转移支付力度存在着不足。
2．地方政府片面追求形象和政绩工程
经济发展是衡量地方政府业绩的主要因素之一，因此发展经济便成为各级地方政府的首要任务，也是各级地方政府形象和政绩的主要体现标志。目前我国的经济增长主要靠政府的投资来带动，许多地方政府的领导为了自身的利益不顾当地的实际情况。例如南方某沿海地区的一个县级市，20世纪90年代为创建全国卫生城市，曾动用资金80亿元，拆除城区旧房43万平方米，新建房屋108万平方米，近20幢高楼从市中崛起，城市基础设施改头换面，但该市4年的财政总收入才20多亿元，仅交通局为造路就成立交通投资公司，向银行借钱8000余万元。改市后城市面貌焕然一新，由落后状态跃升至“全国先进”行列，但政府债务总体水平大大上升，债务资金效益下降，呆帐大大增加⑧，这是一种很典型的形象工程举债行为。这样的例子还有很多,如经济开发区的建设、工业园区建设等进行大规模的资金投入来体现当地的形象及其经济增长，虽然有些项目在提高人民生活，促进经济发展方面有一定的作用，但是如果不顾及自身的能力便进行投资将不可避免的造成地方债务的不断增加。
3．不完善的地方政府债务管理制度
目前，我国地方政府债务管理的基础工作比较薄弱，其管理问题也比较多。首先，地方政府债务缺乏统一的管理。由于没有统一的管理，甚至是《预算法》等法规明确禁止的行为，地方政府的债务很难统计，也无法清楚的了解地方政府债务的规模和用途，这样便无法对地方政府举借的债务是否过度有一个清晰的认识，对地方政府的偿债能力如何更无从得知。但债务规模日益庞大已经成为不争的事实。西部地区的陕西省2007年底债务总额达1272亿元，相当于GDP的23.2％，其中直接债务为886亿元，占债务总额的69.7％，担保债务345亿元，占债务总额的27.1％，政策性挂账40亿元，占债务总额的3.2％；中部地区的河南省2007年底债务总额为2171亿元，占GDP的14.5％，其中直接债务为1805亿元，占债务总额的83％，担保债务158.2亿元，占债务总额的7.3％，政策性挂账208亿元，占债务总额的9.6％；数据显示，东部地区的浙江省2005年底债务余额相当于当年GDP的11％。由于政府债务近年有上升趋势，在估算时，将2007年东部的债务GDP比假定为12.5％，将东部直接债务占债务总额比例设为80％，担保和挂账分别估计为10％⑨。其次，大部分地方政府没有完善的债务监控体系，偿债的责任也不明确，债务资金的筹集和使用缺乏科学的规划，使其资金利用效率低下，造成资源的浪费；第三，从预算管理方面来看，地方政府的大部分借款收支事项，没有纳入预算，缺乏有效的监督和审核。此外，还存在法律法规制度不健全、信息披露机制不完善等问题，如果这些问题不予以很好的解决，积累的地方政府债务可能会造成严重的后果。
4．上级出台的配套政策加大了地方政府的债务
地方政府债务的扩大有一部分是各级地方政府在落实上级各项政策过程中，因财力不足而产生的。比如“普九”教育需要达到上级规定的目标，在县乡一级，有相当部分的政府债务来源于“两基”（基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲）达标。西部某地区自1997年以来，为实现该目标，仅乡村修建学校负债就达10051.14万元，占乡村债务总额的47.18％，该地区的某一镇修建中小学负债265.4万元，其中村级修建学校负债32.2万元，某中学为解决学生住校难，2000年向县农行贷款114万元修建了学生公寓，由此欠贷款本息61.7万元，加上综合教学楼欠建筑队29万元，共负债90.7万元⑩。农村卫生的达标活动，很多地方政府为了完成达标任务，只好举债。此外，上级给地方政府拨付专项资金时，同时也要求下级政府给予相应的配套资金，如没有相应的配套资金，上级给予的专项补助很可能被取消，很多地方政府为了争取到该专项资金，只能通过举债来筹集上级要求的配套资金，其结果是造成债务的不断膨胀。与此同时，很多上级政府承诺的配套资金不能按时到位，也给地方政府造成了一定的困难，不得不举债或欠款。
三、加强地方政府债务管理的思考
从目前的情况看，地方政府债务问题已成为事实存在，短期内债务规模和形式还难以得到有效控制，整顿、规范和管理地方政府债务已经成为我国现阶段亟待解决的问题。不断完善财税体制，合理划分各级政府间的财权事权关系、进一步理顺各级政府间的财政分配关系，加强债务资金的使用管理和有效的债务管理制度是地方政府债务健康发展和运行的基础。
1、建立合理的中央与地方、地方各级政府之间的事权、财权关系
在财政体制改革的过程中，进一步理顺中央与省级政府之间、省级及以下地方各级政府之间的财权与事权关系。在公共产品的提供上，按照国际惯例和我国的政治、经济体制特点，合理划分各级政府的财权和事权，同时使财权与事权的划分公开化、透明化，在此基础上进行行之有效的监督管理，避免各级政府之间产生的争夺利益的问题。越是基层政府，其事权越具体，但是财权却相对有限，导致财政越是困难的地方其债务也就越多、负担也越重。只有进一步完善分税制财政体制，使各级政府之间的财权与事权相匹配，才能从根本上缓解地方政府的财政压力，有效减轻其债务负担，规范债务的举借和管理。
2、加强地方政府债务资金的使用管理，提高资金使用效率
各级政府应加强地方政府债务资金的使用管理，对于地方政府所运行的项目，进行监督管理，防止地方政府债务资金在运用时产生低效率甚至是无效率的情形出现。一些地方政府目光不够长远，往往通过牺牲生态环境来发展经济，但是随着经济的发展，生态环境也随之恶化，给当地的生产和生活带来更多的问题，为了解决环境污染的问题，通常是需要更多的资金来处理保护生态环境，往往是得不偿失。因此对于对生态环境造成一定破坏的项目应严格控制，建立严格的债务资金投资决策制度，明确项目负责人的管理职责，加强债务资金的使用，提高其使用效率。
3．加强政府债务融资配套资金管理，确保配套资金按时足额到位
地方债务融资项目中，往往按不同的政府级别给予不同的配套资金，并且大部分由上级政府补助，其余的小部分由地方政府自己出资配套，但在上级配套资金中，会产生一些债务融资项目的配套资金不能保证按时到位，出现拖欠的状况时将影响项目的进度，降低通过该项目进行偿债的能力，因此，配套资金的按时足额到位起到了关键的作用，地方政府需要重视对债务融资配套资金的管理，对来自不同渠道的项目配套资金进行统一的管理，使其配套资金能够按时足额到位，保证项目的正常运行。
完善地方政府债务管理制度，提高地方政府债务信息透明度，将有效减少地方政府隐性债务的负面影响及其财政风险；地方政府举债运行的项目对人民的生活质量、环境等也有着重要的影响。加强地方政府债务管理，合理控制债务规模，提高资金使用效率，在条件成熟时，修改法律法规，使地方债务合法化、公开化，有利于充分发挥地方债务对促进地方经济发展，加快地方建设等方面的积极作用，也有利于进一步促进财政体制的建设和完善。
参考文献：
[1]张馨透视中国公共债务问题：现状判断与风险化解[M]北京中国财政经济出版社2004．10
[2]牟放化解我国地方政府债务风险的新思路[J]中央财经大学学报2008．03
[3]胡子昂地方债务风险的成因及防范对策[J]特区经济2007．10
[4]周泽炯我国地方政府债务风险研究[J]安徽工业大学学报2008．09
[5]牛向东于一贫刘朝财政风险与控制北京中国财政经济出版社2010．05
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