摘要：村民直评制度是基层民主监督的新举措，从其产生之日起就引起了广泛关注；它的产生一定程度上改变了传统农村治理框架，在农村公共事务的决策和管理中，尤其是土地征收过程中产生了积极意义，为村民委员会切实代表农村集体的利益提供了制度保障。
关键词：村民直评制度农村集体土地征收
一、民村直评提出背景
渔村原本是云南昆明滇池旁边的一个宁静的甚至有些偏僻的小村庄，过去这里的人们依靠种菜为生，紧邻滇池，使这里旱涝保收，人际关系也非常融洽。随着昆明城市化的加速发展，这个小渔村逐渐变成了城中村，同其他城市的城中村一样，面临迁徙和征地的问题。2007年当地政府就对渔村制定了征地补偿计划，每亩地补偿16.5万元，但此补偿款却迟迟没有到位。到2009年底发放补偿款时，仍按照2007年制定的土地征收补偿计划发放补偿款，而2009年底的城市房价已经不能与2007年同日而语，村民对此补偿款产生了争议，并拒绝受领征地补偿款，于是开始了无休止的争吵。事情到了2010年2月23日，矛盾发展到白热化，最终以三条鲜活的生命为代价暂告一段落。这是近期发生的由土地征收引起社会暴力事件中的一例，由于它后果的严重性遂引起了各方的评论和全国的关注。这不是个案，而是我国在社会经济转型和城市化进程加速度发展的今天一个普遍的社会现象。学者于建嵘曾经指出，在中央电视台“焦点访谈”节目2005年电话记录的74000多起群体性事件中，有15312起与土地有关。其中多数是政府低成本征收征用农民土地导致的冲突（2006）；后来土地引起的冲突上升到约60%（2009）。相对于其它事件，这种事件具有很强的暴力性质。
面对土地征收引起的社会乱象，我们必须以科学的认识观为指导，理性、而非盲目乐观或悲观的应对。一方面，对此类现象要有客观的认识，任何类型社会的改革发展都不可能一帆风顺，多年形成的习惯“势力”对改革的抵制在所难免；另一方面，社会现象的产生和发展有其自身的规律，土地征收引起的社会关系的紧张和激化也不例外，不能单纯的依靠国家强制力作为灭火器，结果往往适得其反，它的解决需要我们理顺其规律，制定合理、公平、公正、民主的制度，将激化的社会关系调节疏导到社会发展容忍的限度内。
当然制度尤其是法律制度的修订及改革，不能一蹴而就，更不能朝令夕改。实践产真知，一项完善的、促进社会社会发展的善法需要我们大量的实践和摸索。2009年底江苏泰兴市开始实施的村民直评村官机制在缓和土地征收产生的社会矛盾方面发挥了“吃第一个螃蟹”的作用，在全国引起了很大反响。
二、村民直评是农村民主监督的新举措
所谓村民直评是有全体村民对任职满半年以上的在职在编村干部，包括大学生村官和挂职村干部的工作进行质询、评议，实施对村民委员会成员民主监督的一种活动。直评对象为任职满半年以上的在职在编村干部，包括大学生村官和挂职村干部。参评人员原则上为全体村民，村域范围内的党政机关、企事业单位、个体工商户以及常住外来人员可邀请代表参加。
整个直评活动分公示告知、走访调查、述职述廉、当面询问和质询、民主测评、落实整改六步，直评结果存入直评对象组织人事档案和廉政档案，与考核奖惩挂钩，与选拔任用挂钩，与村委会班子的整顿挂钩，对满意度较低，特别是连续两年评为不称职的，视情况做出处理。目前的直评机制虽没有对不满意率低的村干部进行处理的硬性规定，但直评对村民委会成员仍具有一定的威慑力，其在督促村民委员会维护农村集体利益，尤其在土地征收中维护农民集体的利益方面将起到很大作用。村民直评是农村集体民主决策、民主管理、民主监督的一种实施措施，它注重村民参与的广泛性、表达的直接性、整改的严肃性，是现代农村农民参与农村公共事务管理的一种表现形式。
农村直评对农村治理框架产生了较大冲击。依据《村民委员会组织法》，村民委员会实行民主决策、民主管理，但实践中在农村集体公共事务的管理和决策方面，往往是村支书或村长“一言堂”，缺乏民主监督。村民直评在农村传统的治理框架内引入了民主监督的成分，在一定程度上改变了传统的农村治理框架。
传统的农村治理框架是单向型的：村民农村委员会乡镇政府机关。在这种单向型的治理框架内，由于村民对农村委员会必要监督机制的缺乏，很难使村民委员会站在农村集体利益的立场考虑和决策，使村民委员会这一农村自治组织的作用大打折扣，一定程度上成为对乡镇政府负责的“准”政府机关。
直评制度的引入改变了农村传统的治理框架，村民委员会由农民集体选举产生、受农民集体的监督，并决定村委会成员的任免，而乡镇机关仅对村民对村民委员会的监督和村民委员会的运营进行指导，而不干预农村委员会成员的去留，从而形成了类似下图的治理框架：
该治理框架为村民建言和对不良村委会成员的监督、任免提供了渠道，使村民的不满通过正规的渠道得以缓解，在一定程度上缓和了农村的社会矛盾，为和谐农村的建设提供了制度保障。
三、村民直评与土地征收
土地征收是指国家基于公共利益的需要，将农民集体所有的土地强制性的收归国有的行为。随着社会城市化的快速发展，土地征收成为社会经常的一种现象，在土地征收中农民失去世代赖以生存的土地，加之工作技能的缺乏，成为没有土地、没有工作、没有社会保障的三无农民。
村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，农村集体土地有村民委员会经营管理，理论上仅也只能是农村集体的整体利益的代表。而实践中农村委员会具有“准”政府机关的性质，在受乡镇机关的领导的同时，还要对农村集体负责，使其地位尴尬。在土地征收环节，村民委员会成员在获得既得利益的情况下，其行为往往偏离甚至背离其农村集体利益代表的身份（如本文开篇所述案例）。所以在农村治理框架内引入监督机制具有必要性和重要性。而村民直评制度的开展，无疑发挥了村民对村委会的民主监督作用，填补了农村治理框架中民主监督的空白，对村委会成员有一定的威慑力，使其在决策尤其是涉及村民根本利益的土地征收环节的决策中能慎重考量，发挥其农村集体利益代表的作用，维护农村集体的利益。
如果村民对村民委员会的工作不满意，可以启动直评程序，以对其进行监督。如2010年1月8日，江苏泰兴市泰兴镇南殷村的村民因对土地征收过程中村民委员会的工作不满，启动了直评程序。具体案情如下：2007年以来，因一家名为泰隆集团的企业用地引起的矛盾，该村持续有人上访，直至出现了大字报，指责前任村委会主任及全体村干部、村代表秘密出卖南殷村在该企业51%的股份，以及现任村支书和村主任非法出卖土地给泰隆集团；村民提出启动对村委会成员的罢免程序，但镇里未通过，最终决定召开直评大会，结果70%的村民不满意村两会成员，甚至包括一名工作不到一年的大学生村官。虽然该村的村委会成员最终没有被罢免，但都被诫勉谈话。
可以看出村民直评对增加土地征收中的透明度、维护农村集体的利益起到了积极的促进作用。
四、总结
村民直评作为一种基层民主监督的新型方式，引起了多方关注。但各界对此褒贬不一，有些学者称“科学认识和解决这种民主问题，一定要比较农村党内民主和村民自治民主的区别，要遵循这两种民主实践的不同程序。”有网友评论，依据《村民委员会组织法》村委会三年一任，有村民直选，村民有权利罢免之，实践中执行好这一点就可以了。而泰州市委常委、纪委书记陈国华并不高估村民直评的意义，他说不能指望它解决所有问题，直评相当于一个民意测评，使老百姓全面受到民主监督的熏陶，意义远远超过查处几个村官。学界、政界、普通老百姓对直评可以说各说各法，但作为一种新生事物，其在实践中产生的民主启蒙作用不可忽视，其对村民委员会的监督作用不可小觑。当然正如陈国华所讲，现阶段仅可理解为一种民意测评，让其担起类似在土地征收活动中对农民权益维护的重担，恐其仍难以承受。但作为一个乐观主义者，笔者仍相信只要其能促进社会生产力的发展，能促进社会的公平正义，就具有强大的生命力，让我们翘首期盼它的明天。
参考文献:
[1]《土地管理法》及其“修订草案”批判，盛洪，http://www.chinavalue.net/Blog/BlogThread.aspx?EntryId=189716
[2]《村民直评让村官冒冷汗》.2010年4月8日南方周末第32期第9版
[3]张钦汪振江：《农村集体土地成员权制度解构与变革》，西部法学评论，2008年第3期。
[4]江苏省泰兴市建立“村民直评村官.http://www.mos.gov.cn/Template/article/csr_display.jsp?mid.最后访问时间2009年10月10日
13888888888
点击咨询 