风暴源自公告——论审计公告制度在中国的发展

假如说2003年审计结果初步对公然后，新闻媒体发明的“审计风暴”一词让多年来习惯于默默无闻埋头工作的全国八万名审计职员感到欣喜，那么随后积极高效的审计整改落实情况则愈加彰显了***的气力，也使人们愈加看重审计公告制度在的，并看好这一制度的未来。一、审计公告制度产生的背景（一）法制进程和制度预备世界范围内存在立法型、司法型、行政型、独立型四种国家审计体制模式。我国审计实行的是行政模式，审计机关隶属于国家行政序列，审计署在国务院总理领导下，地方审计机关受同级人民政府和上级审计机关双重领导。行政模式的一个主要特点是监视权力行使的间接性，即本身行政执法权有限，主要职责在于发现，而解决和处理题目经常需要间接地诉诸于司法监视、相关的行政监视、权力机关的监视及社会监视（从法理的角度包括或社会组织的监视、社会***监视、公民的直接监视）等方式。权力机关的监视、社会监视与审计监视三者在解决具体题目方面具有相似的间接性，在守卫国有资产，维护国家财政秩序，促进廉政建设，保障国民经济健康发展方面具有最单纯、最直接的契合。由于全国各级人民代表大会是人民行使国家权力的机关，是***的升华，审计署向全国人大常委会做工作报告与终极面向社会的审计公告在向人民公然的这一方向上是一致的。从1983年组建审计机构起，我国的政府审计在审计结果公然方向上分为“两步走”。1.第一步走：审计机关的“两个报告”制度1985年8月24日国家审计署第一任审计长吕培俭同道向六届全国人大常委会第十二次会议作了审计机关成立两年以来的工作情况的报告，这是国家审计署首次向全国人大常委会作工作报告。***年3月，彭冲副委员长代表全国人大常委会所作的工作报告中提出了改进人大监视工作的一些建议，其中包括每年第三季度，由国务院向全国人大常委会分别作关于计划、预算执行情况的报告。1994年3月八届全国人大二次会议通过的《预算法》对宪法和地方组织法有关人大预算监视的进行了细化，规定“各级政府审计部分对本级各部分、各单位和下级政府的预算、决算实行审计监视。”1994年8月八届全国人大常务委员会通过的《审计法》规定：“国务院和县级以上各级人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告”。1995年7月，国务院根据《审计法》制定和颁布的《中心预算执行情况审计监视暂行办法》规定：“审计署应当按照全国人民代表大会常务委员会的安排，受国务院的委托，每年向全国人民代表大会常务委员会提出对上一年度中心预算执行和其他财政收支的审计工作报告”。从1996年起，听取和审议国务院计划预算执行情况的报告和审计工作报告（即审计机关的“两个报告”）成为每年全国人大常委会会议的法定议程。这第一步走可以看作审计监视与权力机关的监视的结合，在此基础上，部分年度的审计署向全国人大常委会开始向社会公然，逐步迎来了审计结果公告制度的第二步走。2.第二步走：向社会全面公然的审计结果公告制度以1994年《审计法》的颁布为界，有中国特色审计监视制度经历了创立和发展两个阶段，是审计工作走上法制化、制度化、规范化的分水岭，也是实现上述第一步走的重要基石，但在推动审计工作的第二步走方面只作了原则上的规定。《审计法》及《审计法实施条例》规定的审计机关的权限具体可分为九大类，即：要求报送资料权、检查权、查询存款权、调查取证权、行政强制措施权、申请权、处理处罚权、通报或者公布审计结果权、建议权。其中，审计机关根据审计结果进行处理的职责和权限应主要划分为：向各级国家权力机关报告工作、建议其他各级行政主管部分处理、在自身权限范围之内行使处理处罚权、移送司法机关处理、向社会公布审计结果和交由被审计单位自行纠正解决。据此，《审计法》（1994年颁布）第三十六条第一款规定的“审计机关可以向政府有关部分通报或者向社会公布审计结果”，即“通报或者公布审计结果权”，表面上看“通报”和“公布”都有公然的语义，只是程度和范围上不同，而实际上前者是寻求在政府有关部分范围内做不透明或半透明的行政处理，后者则是通过各种传媒正式坦荡地向社会公然，两者在处理方式上有着本质的区别，可能只是由于语义关联起来，做了合并的表述。其后，1997年颁布的《审计法实施条例》在遵循《审计法》“通报或者公布审计结果权”合并表述方式的基础上，就审计机关可以向社会公布的审计结果进行了相对的突出细化——具体划分了：本级人民政府或者上级审计机关要求向社会公布的；社会公众关注的；、法规规定向社会公布的三类可公布审计结果的审计事项。审计署1996年发布的《审计机关通报和公布审计结果的规定》（审法发〔1996〕362号）当然也是延用了相似的思路。直到2001年审计署3号令颁布的《审计机关公布审计结果准则》和2002年颁布的《审计署审计结果公告试行办法》（审法发〔2002〕49号）才将审计机关的公布审计结果权独立出来予以细化和规范。在突出实行审计公告制度是审计机关的法定权力的同时，也从法规的角度为这一制度的全面正式实行进一步展平了道路。而这两项规章制度的颁布日期与实行日期相同，也许在偶合之余从侧面暗示着审计署正在加快相关制度建设的步伐。而在实际动作方面，认真对照《审计署2003至2007年审计工作发展规划》的要求，可以说目前的这第二步走还只是刚刚起步。这第二步走可以看作审计监视与社会监视的结合，而面向社会的全面公告也更接近于“公告”一词的本义。（二）媒体的推动审计署向全国人大常委会作审计工作报告始于1985年，而1994年《审计法》颁布以后，尤其是近几年来审计工作报告逐步走向公然（有些基本上已经是全文公然）。其中较大的有1999年6月，李金华审计长向九届全国人大常委会所做的关于1998年中心预算执行和其他财政审计情况的报告。报告多次被掌声打断。当时曾有媒体援引部分委员的话说，这是“多年来最好的一个审计报告”。但国家审计真正开始全面进进公众视野，还是在2003年6月23日，李金华审计长代表国务院向全国人大常委会提交了2002年度中心财政执行和其他财政收支情况的审计报告。报告中，一大批中心部委被公然曝光。当天，报告在审计署官方网站上全文公然，引起社会强烈反响，经媒体宣传为一场“审计风暴”。审计机关、审计职员和审计工作日益受到全社会的关注。媒体对审计的正面宣传在社会上造成的积极影响和其后实践证实空前好转的审计整改落实情况充分展示了媒体的气力。媒体是***监视的代表和主力军，集中体现了***监视涉及面广、震动力大、透明度高和反应迅速的特点，是社会监视中最活跃的因素。从这个角度说，审计结果公告作为审计监视和社会监视的有机结合意义重大：审计监视为社会监视擦亮了眼睛，而社会监视如同浩瀚的太平洋催动了“审计风暴”的形成。（三）党和国家领导人的指示和支持党和国家的领导人一直非常支持国家审计事业的发展。按照宪法的规定，审计署作为国务院的组成机构，直接对总理负责。可以说，在行政模式的体制之下，党和国家领导人的支持与依照法律规定独立行使审计监视权这点共同铸就了国家审计的“上方宝剑”。由于国家审计的性质，其锋芒所向经常直指国家各大行政机关或有较高行政级别影响力巨大的企事业单位。假如没有党和国家领导人的大力支持，很难想象当审计署这个年轻的部委面对不胜枚举的“大衙门口”或掌控着庞大国有资产的“巨无霸”该如何下手。2002年，国务院总理朱镕基会见来华访问的美国审计总署主计审计长大卫·沃克时，客人谈到了美国实施审计结果公告制度的情况，朱总理说中国也应该推行这样一个制度。这一事件成为促成审计公告制度正式开始实施的直接动因。自从2003年出现“审计风暴”之后，国务院总理***也曾多次主持召开国务院常务会议，部署审计查出题目的整改工作。如，在2005年7月26日的国务院常务会议上，他要求国务院各部分和有关单位要自觉接受审计监视，认真落实审计决定，果断纠正存在的题目，要给人民群众一个负责、满足的答复。“一要切实落实治理责任制。对部分自身存在的题目，由主要领导负责整改；对下属单位存在的题目，领导要履行职责，督促下属单位落实整改措施；对经营中存在的题目，除企业自身抓好整改外，主管部分和监管部分要负起监视的责任。二要严厉落实责任追究制。对重大违法违纪题目一查到底，追究相关职员责任。三要积极配合审计部分的工作。对审计提出的题目，要深进原因，完善制度，改进治理，不断进步财政财务治理水平。各有关部分要在今年11月份向国务院报告整改情况，国务院在年底前向全国人大常委会作出专题报告。”正是有了党和国家领导人的大力支持，甚至是直接指示，使审计结果的早日公然和审计公告制度尽快形成并发挥巨大的监视作用成为可能。（四）中外文化交流的影响对外开放推动了经济社会发展和职员往来，同时也打开了中外文化交流之窗，诸如政务公然、建设“阳光政府”、公共财政等各种先进的思潮大举涌进，促进了***的觉醒和国内政治文明的进步。1982年，为保障改革和国民经济健康发展，我国在充分鉴戒国外经验的基础上，将实行审计监视制度写进了宪法。审计机关成立后，积极开展外事活动，在亚洲和世界范围内参加国际组织和有关会议，加强了对国外审计体制、审计理论、有关法律法规、成功经验和最新动态的分析研究、宣传先容，理论联系实际，进步了审计工作发展的前瞻性和预见性，有力地支持和促进了有中国特色的审计事业的发展。