浅析多种投融资体制下高速公路的效益审计

随着我国高速公路建设事业的快速，高速公路建设投融资体制已从计划体制下的投资主体单一、资金渠道唯一，发展到投资主体多元化，项目业主多层化，筹资方式多样化。结合今年审计署收费公路审计调查方案的要求，在效益过程中，针对高速公路投融资体制呈现多元化的趋势，对如何评价不同投融资体制下的高速公路建设效益情况，笔者提出几点建议。一、高速公路投融资体制多元化的现状改革开放以来，各级政府开始了公路建设投融资体制改革，各地在实践中创造出了很多行之有效的投融资方式，包括以各级主管部门作为项目业主，贷款修路，收费还贷；由各级政府集资修路；利用国外政府和银行贷款修路；鼓励国内外各类经济组织投资修建高速公路，推行包括合作经营、BOT、成立股份有限公司发行股票筹资等方式。沈阳办在审计调查过程中，了解到几种典型的高速公路建设投融资体制。（一）“统一规划、统贷统还”投融资体制。事业型投融资体制是市场经济条件下，公路作为政府提供的公共物品的投资模式。由于高速公路具有较强的经济性，便于收费管理，可以分段经营，具备市场化运营的基本条件。目前，我国高速公路建设需要的大量资金都不同程度地采用了贷款和集资方式筹集，并且绝大多数采取了收费路的形式。实行这一体制，项目的前期工作和建设资金的筹措多由交通主管部门负责，投资来源包括交通部补助、养路费、通行费、车辆购置税、国债转贷和银行贷款等。项目建设及竣工后的管理、养护和车辆通行费的收取也是交通主管部门及所属事业单位负责。这种投融资体制下的通行费缴入财政专户，纳入预算管理，建设资金贷款实行统一偿还。（二）公路经营权转让融资。高速公路通行费收入主要用于偿还贷款，但是通行费收入细水长流，资金积累缓慢，由于车流量的增加是一个渐进的过程，在通车的前几年收费额与贷款偿还额往往并不匹配，偿还到期本息的压力较大。为了解决现金流与贷款偿还之间的错位，考虑把未来的收益提前变现以偿还当期贷款，可以采用公路经营权转让融资。通过未来收益提前变现的，经营权转让可以把未来预计收取的通行费提前集中获得，迅速筹集资金，以达到公路资产变现的效果。经营权转让使得一些原来的收费还贷公路转让出去，由收费还贷变为通过收取通行费获得投资收益的公司制经营模式。（三）股份融资形式。通过对已建成高速公路进行资产评估，将得到确认的高速公路相关资产作为出资发起设立股份有限公司，向境内外公开募集资金。自从宁沪高速公路股份有限公司于1992年设立以来，全国陆续有安徽皖通高速等18家公路上市公司，利用市场发行股票融资近300亿元人民币，成为我国高速公路建设资金的重要补充。上市筹集到的资金一方面可以用来偿还建设期银行贷款，一方面可以用于股份有限公司对新路的建设。二、不同投融资体制下的高速公路效益审计的侧重点（一）“统贷统还”体制下，高速公路效益审计侧重对整体负债水平、还贷能力的。首先，了解高速公路主管部门债务的总体规模，银行贷款、外资等所占比重及偿还情况，对偿还贷款金额较少、比例较低、财务费用负担过重的高速公路，重点分析其还贷风险及面临的潜在风险；其次，对高速公路投资运营成本效益的分析，分析单位造价的合理性，工程是否按期竣工，及内部收益率、投资回收期等主要指标是否达到可行性报告水平等；第三，分析“统贷统还”政策下高速公路还贷能力的各种因素，有无不合理和无标准支出挤占通行费支出，使通行费收入成为政府筹措资金的一种渠道，加重用路成本；再次，“统贷统还”政策下，是否存在效益好的高速公路贷款还完后仍继续收费以偿还其他公路贷款的现象，从而掩盖个别高速公路经济效益差的事实。（二）经营性高速公路的效益分析以公路经营权转让为主线，分析收费权益转让的必要性、程序合规性、定价合理性及受让资金用途合规性。首先，了解经营权转让程序的合规性，解剖未按程序转让的原因及可能带来的国有资产流失等后果；其次，审查转让收费期限延长的合规性，有无违规延长经营性公路收费期限从而加重负担；第三，评估价格是否合规，关注那些评估不当，转让定价显失公允的权益转让实例，并以现在为时点，运用趋势分析、收益现值等方法分析转让后的公路收益状况，进而揭露权益转让过程中存在的主要；最后，关注转让收入的用途是否合规，权益收入的资金流向是否用于还贷或公路建设，有无将公路权益转让资金用挪做他用等。（三）股份制公司形式下高速公路效益审计关注其收益回报率和投资收益分配是否合理。股份融资作为我国高速公路建设新的资金来源，把高速公路纳入到市场经济的供给体系当中，公司追求利润最大化。首先，要了解上市公司利润是否真实，通行费收益与可行性研究预测或经营权受让前相比，增长比例如何，是否存在低估收益，压低转让价格，造成国有资产流失问题；其次，关注其利润在国有股与其它股份之间的分配，有无分享收益同股不同权，或采用明显有利于其他投资者保全资产和获取收益的分配方案，致使国有股收益减少的情况；最后，关注高速公路经营公司的股权转让。在多种投融资体制并存的情况下，分析高速公路效益情况，应以资金使用效益为主线，以管理问题作为切入点，同时结合不同投融资体制的特点，有针对性地进行效益审计。