效益审计的理论分析与目标确定

效益审计，又称绩效审计，从20世纪70年代起已成为发达国家国家审计的主要任务。在我国，1983年新国家审计制度恢复建立后，曾经在该领域开展了一些积极的探索，但主要局限于的效益审计。《审计署2003年至2007年审计工作规划》中，首次要责备面开展效益审计，并提出到2007年，国家审计资源中用于效益审计的部分要超过50％。效益审计的全面展开，各级审计机关首先面临的是如何确定审计目标，如何确定审计项目和项目的具体审计目标。本文拟从审计基本出发，通过对效益审计概念、需求和假设的，提出审计目标确定时应遵循的理念和原则。一、效益审计的概念界定效益审计概念是中国特有制度背景下的产物，最初提出的概念是“效益审计”，指的是经济效益实现途经开发利用和实现程度的审计。针对过往在经济建设中存在的只重速度的题目，中共中心在1982年召开的十二大上提出“把全党经济工作转到以进步经济效益为中心的轨道上来”。经济效益审计概念反映了围绕党的中心工作确定审计目标与任务这一基本指导思想。什么是经济效益？简单地讲，就是指投进和产出的比例关系，投进越少产出越多效益越高。考虑到国有企业的效益好坏不能简单地以是否盈利为评价依据，由此产生了经济效益概念外延的扩大，提出了审计评价中应该坚持微观经济效益与宏观经济效益相结合、经济效益与效益相结合、直接效益与间接效益相结合、长期效益与短期效益相结合的原则。与此相适应，经济效益审计逐渐被效益审计概念所取代。这些原则的提出似乎可以使得审计评价非常全面，但实践中，却将效益审计复杂化，而效益审计目标更加模糊。因此，我们有必要对“效益”的概念作进一步的讨论。首先，从微观上讲，效益应该解释为资源的节约，这种节约可以表现在以较小的代价取得同样的投进（经济），以较少的投进取得较多的产出（效率），或以同样的产出满足更多的需求（效果），在国外称之为3E审计。从宏观上讲，在一个资源稀缺的社会中，国家的、、经济制度以及政府行为（包括公共资源的取得、分配和使用）都发挥着社会资源配置的调节作用。依据制度经济学的观点，制度是经济发展的内生变量，制度本身也有效率和效益题目。政府的效益审计，需要更多地运用经济学概念的效益，即在社会资源一定（稀缺）的情况下，实现社会财富最大化。假如一项制度安排，在使一些人福利增加的同时使另外一些人的福利减少，但增加的福利超过减少的福利，这项制度安排就是有效益的。因此，政府效益审计的基本目标/功能在于通过提供客观、专业的审计信息，一方面对政府在使用公共资源的经济性和效任性方面发挥监视作用，另一方面，通过审计信息促进制度、政策的改善，促进公共资源的优化配置和利用，促进各方利益的积极协调与平衡，在增加社会财富和国家实力方面真正发挥作用，这正是审计的价值所在。严格地讲，效益与效率在中文是两个不同的概念，效益审计概念更多地体现着结果导向的审计思路，即审计更多地关注产出。而效率更多地关注过程和程序，体现的是过程导向。前面对效益的解释固然在理论上有一定依据，但是一般审计结果使用者和被审计单位甚至审计职员很轻易从狭义上理解效益审计。这对效益审计开展有一定的负面作用。在国际上更通行的概念是绩效审计。在的解释中，绩效的概念可以指结果，也可以指行为、事项、过程、程序、能力等方面。这样就使得审计的着眼点多样化，既可以是结果导向，也可以是过程导向，还可以是混合导向。绩效审计概念中，没有限定审计的目标，可以是效率、效益（效果），也可以是经济、公平，还可以是控制或制度的有效性等。每个绩效审计的目标，根据委托人的要求和具体审计环境确定。另外，绩效的概念在国内外均已为社会大众和从事治理的理论及实务工作者所理解和接受。在治理科学中，绩效评价、绩效治理已取得丰富的成果，形成较为成熟的理论与体系，使用绩效审计概念可以更方便地鉴戒这些研究成果，有效与社会沟通。因此，将效益审计与绩效审计概念作为通用概念使用，有利于效益审计的深进发展。二、效益审计的需求分析在审计理论研究中，对审计主要是财务报表审计存在与发展的原因进行了较为系统的研究，提出了“受托责任论”、“代理论”、“信息论”、“保险论”等关于审计需求的理论解释并在不同程度上得到了实证检验，而对于效益审计需求的专门研究还很少，而效益审计的目标确定，必须是以审计需求的正确熟悉为出发点。（一）从分析的角度看，发达国家绩效审计的需求主要反映在以下几方面1.政府职能的转变在传统上，资产阶级革命完成后所建立的政府信仰完全的自由市场经济，政府的主要职能是保障***和社会秩序。政府使用公共资源，主要在于维护国家机器的正常运转。但是1929—1933年世界经济大危机的爆发，引发了经济思想史上的“凯恩斯革命”。经济学家凯恩斯在他1936年发表的经典著作《就业、利息和货币通论》中，提出了一系列政府干预经济的政策主张。各国政府在这一主流经济理论的影响下，开始对经济发展进行干预。第二次世界大战的爆发和战后迅速恢复经济的要求，更使政府干预经济的力度加大，政府对国民经济的影响日益重要。但是，政府治理的成果很少在市场出售，其价值难以估量，政府部分活动具有垄断性，政府治理的效率和效果题目开始受到社会的强烈关注。2.政府公共支出规模的不断扩展伴随政府对经济干预力度的加大，政府公共支出的规模不断扩大，政府的财政赤字急剧膨胀；同时，随着经济的发展和人民最低生活水准的进步，政府的社会保障的负担也愈来愈重。政府公共支出的扩展，需要靠增加税收和发行国债来支撑，这大大增加了公民和企业的负担。社会及公众对政府公共支出提出了更高的期看，要求政府能够更有效率地发挥其职能，而不能仅仅满足于按照议会批准的预算，正当地分配、治理和使用公共资源。政府在经济性、效任性和效果性方面的绩效逐渐成为社会对政府的主要评价。3.政府治理理论的发展随着社会经济、政治、文化的发展，人们对政府的观念在逐渐地转变。在传统上，人们把政府看作是统治的工具。但是，文明的进步、科学的发展、社会财富的更加丰富，都使得人们对精神方面的需求不断进步，***的意识和要求不断强化。政府逐渐被看作是治理的工具。政治发展研究中逐渐地形成了新的政府治理理论。1996年，罗茨（R.Rhodes）提出，治理意味着“统治的含义有了变化，意味着一种新的政治过程，意味着有序统治的条件已经不同于前，或是以新的方法来统治社会”。作为一个善治的政府，必须进步效率，以最小本钱获取最大效益，实现公共利益的最大化。政府治理理论的发展推动了政府的改革。新公共治理运动自20世纪70年代，特别是90年代以来迅速发展。政府的基本职能被重新界定为提供公共服务。接受公众监视，增加透明度，政府自身开展全面的绩效评价，政府治理与市场竞争机制结合以进步效率等等，已成为各发达国家各政党争取选民和政府赢得公众信任的必然选择。从理论上分析，由于政府与直接委托人-立法机关，以及终极委托人-社会公众在利益上既有一致的方面，也存在矛盾。这种利益矛盾已蕴含了审计存在的必要。但这种必要转化成现实需求，取决于相应的环境与制度。社会公众随着***意识的增强，熟悉到并提出加强政府的公共责任，要求取得政府获取、使用和治理公共资源效率和效果方面的信息，是政府绩效审计不断发展的社会基础。（二）我国需要开展效益审计的特殊性在我国，政府仍具有很强的经济治理职能，政府财政支出在国民收进中占有相当大的比重。在当前的政府改革中，也夸大要建设透明度高、负责任、讲究***与法治的政府。因此，存在对效益审计的客观社会需求。与此同时，我国开展效益审计的需求有其特殊性，这种特殊性表现在：1.我国正处于经济发展的转轨时期，政府职能的转变有其特殊性，即从计划经济的全面干预转变为在市场经济大环境下，利用经济杠杆间接地调控。在这方面没有现成的模式可以直接套用；同时，转轨时期很多制度需要改变，而制度的变化意味着不同利益群体利益的改变。如何调整和建立新的利益平衡关系以保证社会稳定，如何进行制度改革以实现资源的优化配置，各级政府从观念到方法手段都有一个重新、不断探索的过程。在这一过程中，审计特别是绩效审计信息对于政府和社会通过理性博弈实现制度变迁、寻求稳定与发展的同一、创建***社会十分必要。2.我国政府财务（正当性）审计中碰到了一些特殊。应该说，我国政府财务正当性审计已经取得了突出的成果，近年来“审计风暴”在唤起公众***意识、进步政府责任性要求方面发挥了巨大的作用。但是，由于体制与制度缺陷很多，法规本身有很多需要完善的地方，致使财务审计中查出的题目愈来愈多，屡查屡犯，同一单位同样题目反复发生，而且愈来愈严重。一些人大代表纷纷提出，审计应该在健全和完善体制和制度方面给予更多关注，发挥更大的作用。3.我国政府改革的基本原则之一是与国际接轨。1982年我国修改《宪法》时，就是在鉴戒各国经验基础上，将建立审计制度写进了《宪法》的。开展政府绩效审计已经成为当今世界审计的主流。从多次的最高审计机关国际组织发表的宣言，到众多的发达国家和发展家的审计制度要求与实践，均反映了这一发展潮流。假如等财务审计做好了再开展效益审计，尽管我们可以列举很多理由说明其公道性，但难免被以为是落后于的发展。而且，政府审计的变革应该成为其他政府机构的榜样，不应消极地适应政府改革进程。确定我国绩效审计的目标，应该从上述对我国开展绩效审计内在需求的基本熟悉为出发点，结合本地区的具体情况确定。我国各地区发展不平衡，观念与文化也有一定的差异，确定绩效审计目标，应该从相关的利益格式、审计的经济后果以及重要性等方面审计需求，结合审计供给的可能性予以确定。从总体上讲，我国开展绩效审计，不能仅着眼于个别事项中资源的节约或浪费，应该着眼于制度的完善，包括政府在履行其职能中所制订和应遵循的各种制度规章与程序。三、效益审计假设与可审性分析审计假设从上讲，是建立审计理论体系的基础和基本要素，从实践角度讲，是实施审计、理解审计结果的条件条件。笔者依据莫兹和夏洛夫（R.K.mautzandH.A.Sharaf）的经典著作《审计理论结构》和其他学者的研究成果，以审计通过专业客观的评价形成独立控制机制为出发点，提出以下效益审计假设。（一）从理论的角度分析1.审计的（服务）报告对象在取得相关信息、作出相应决策方面承担责任。该假设夸大，审计委托人存在着对效益审计的需求，这种需求取决于委托人的责任和利益。没有真实的需求，审计可能就是一种浪费。实践中，有些审计项目属于法定项目，有些审计项目是由审计组织自行拟定，由此产生了审计项目确定目标时，必须对特定条件下的需求进行分析的必要。审计委托人自身的责任和利益决定了其委托审计的真正动机与需求。2.审计师的专业、客观性对效益审计报告使用者十分必要，审计师的能力与责任能够保证其专业、客观性。该假设界定了审计需求的特殊性，假如评价活动不具备专业性和客观性，审计就不可能存在。同样在现实中，有些审计委托只是由于暂时缺乏人力而要求审计职员作一些对专业性、客观性没有特别要求的项目。这些项目从本质上讲没有持续的生命力，项目的结论和作用并不能从一般意义上的审计往理解。3.被审计人在资源使用效益方面承担责任，包括对资源取得、占用、使用、处置过程中的决策和行为，对效益的认定与报告所承担的责任。该假设规定了效益审计评价的基本范畴，换句话说，被审计人不承担责任的领域不在审计评价的范围之内。可以设想，假如被审计人在资源使用效益方面不需承担任何责任，审计就可能无法取得所需的资料，审计结果对规范被审计人行为、完善被审计人与审计委托人之间的（昭示或隐含）契约关系的价值也难以体现。4.对资源使用效益的认定可以计量。资源使用效益高低的评价以被审计人对资源使用效益的认定为基础，而这种认定必须是可以计量的。在公共资源使用的效果方面，如环境的改善或恶化，很难用价值的指标计量；未建立丈量系统的，也很难用非价值指标反映。因此，效益审计开展的条件条件是已经具备，或者创造条件可以建立相应的计量。不具备可计量的条件，则效益高低就没有办法进行程度的区分，因而也就无法进行判定与评价。5.存在公认的资源使用效益的评价标准审计作为一种评价，必然要运用一定的标准。该假设夸大，审计评价所依据的标准在审计关系所涉及的各方面利益相关人那里都得到认可。公认标准的存在、审计结论的认可是审计发挥作用的条件条件。与财务正当性和财务报表公允性审计不同，效益审计评价标准更具特殊性。例如的某些设备专为抢救病人生命使用，这类设备的使用概率很低，按照一般设备的使用率先进水平评价，很难得到被审计人的认可。效益审计的评价标准通常不像法律法规或制度、会计准则那样有现成的文件可以对照，在很多情况下，需要采用一定的程序或办法发现或建立。这些标准能够得到认可的内在要求在于它们的科学性和可靠性。前面的各项假设中，前三项涉及到制度环境的分析，后两项涉及审计过程和审计意见形成。从一般意义上讲，中国存在着对效益审计的需求，但是具体项目及审计目标的确定必须要考虑可审性题目，从理论分析我们提出上述五方面的条件分析。（二）从实践的角度分析从实践的角度，可以从计划和规划两个层次考虑1.从计划的层次看，任何项目效益审计中，必须要结合需求与供给状况公道确定审计目标。目标的确定一方面应该依据对审计委托人与被审计人之间契约关系的具体（权力与责任、激励与惩罚、信息沟通与控制手段等）的分析；另一方面要研究能否依据目标（及分解）确定审计评价标准，并通过沟通取得各方的共叫；结合评价标正确定收集审计证据的渠道与方法，分析审计证据的可获取性；能否从专业与客观的要求出发组织起胜任的审计小组；是否能够确定效益审计报告的标准结构和审计证据等方面的业务准则。上述任何一方面条件的严重欠缺，都会对终极审计质量和效果产生不利，应该对目标进行调整。2.从规划的层次看，效益审计目标的确定重点考虑环境的变化。我国政府的效益审计目标确定需要考虑政府政务公然的进程与制度建设、政府预算制度的完善、政府业绩衡量与报告制度的建立、体制改革特别是体制改革与国际接轨的状况、公众与媒体的成熟程度等等。这里的着眼点在于高质量效益审计需求的熟悉与培养。审计目标的确定既以需求存在为基础，同时要把促进和培养需求为己任，在审计中始终把制度的完善作为重点。当然，审计目标的确定必须考虑审计的自身建设。有人把现行审计领导体制作为开展效益审计的重要障碍（限制条件）。笔者以为，从政府公共责任的存在（而不是权力分立与制衡）是效益审计的理论基础出发，审计报告公然的权力及其充分的运用，是供给条件的关键所在。另外，“人、法、技”建设方面的相应配合也非常重要，的审计体制不构成开展效益审计的重大限制。总之，效益审计实践在正确理念和目标指导下健康发展，将积极推动中国的审计事业迅速跻身于世界审计先进之列。