关于开展财政专项资金绩效审计的几点思考

通常，我们在进行财政专项资金绩效审计时，主要看专项资金支出数，累加后与上级下达计划指标进行对比，看资金是否全部支出，全部支出即视为专项资金专款专用，没有被挤占、挪用，而忽略了该项资金的使用效益，有的即便在审计报告中有所反映，也总是很委曲，其数据不够正确真实。实在，对于财政专项资金的绩效审计，要将重点放在优化财政专项资金的支出结构和调整增量部分上，下面对此仅提出几点思考。第一、在宏观思想上，要改变以国内生产总值为核心评价的宏观思想，明确财政专项资金绩效审计的标准在飞速发展的大环境下，国内生产总值及其增长率成为衡量地方政府政绩的最重要的指标，在很多情况下，只要某项措施在国内生产总值及其增长率方面多少有点成效，就被以为是成功的，而很少往考虑投进的大小和应该取得更大的绩效的情况，从而造成了一种潜伏的损失浪费，只有淡化经济增长指标，同时强化绩效指标，中国在未来几年才会从根本上进步经济发展的质量。对于绩效审计来说，应该从宏观上改变以国内生产总值为核心评价社会发展的思想，以绩效评估为准绳，全面客观公正地往评价一项改革措施，要从根本上改变那种只要相关经济指标有增长就给予肯定的思路，而应该看到应有更大增长的一面，另外，还应该考虑到环境、就业等社会因素，比如那些华而不实的形象工程就是最典型的例子，很多财政资金投进进往，却没给老百姓带来更多的实惠，对整个国家的经济建设没有起到应有作用，这也是资源的一种浪费。第二、确定审计标准，多将定性化的指标以定量的形式表现出来，避免在财政专项资金绩效审计过程中的审计职员主观因素的评价标准的不确定性是绩效审计的一大特点。由于绩效审计对象的原因，绩效审计的评价标准存在着很大的不确定性，衡量审计对象经济性、效任性和效果性的标准可能不尽相同，甚至是同一项目，假如采用不同的衡量标准，得出的结论会截然不同。在财政专项资金绩效审计过程中，会用到很多定性化的指标，过多定性化指标的存在无法避免地造成审计职员主观判定的随意性，在一定程度上失往了绩效审计的公正性与有效性。这使得每开展一项绩效审计，审计职员都需要在现场审计开始前，根据被审计项目的特点就衡量绩效的标准与被审计单位进行协商，或者寻求一种公认的、不存在异议的评价标准。只有把定性化的指标以定量的形式表现出来，才能克服其主观随意性。可以通过一些技术指标和经济指标将定性化的指标以定量形式表现出来，比如，可以使用财务指标和非财务指标进行绩效评价，在财务指标中，活动比率和速动比率指标可以衡量项目单位的短期偿债能力；非财务指标评价中，可以采用“综合记分卡”等来作为绩效审计的衡量。总之，审计职员在财政专项资金绩效审计过程中，应该能够最大限度地进行客观公正的评价。第三、加强财政专项资金绩效审计的立法工作，绩效审计尚无地位，缺乏法律文件支持，对现有法规执行有不力一面，给审计实践带来风险；绩效审计评价和责任界定依据不足，因此，存在难度大和风险大的题目；在绩效审计中，事后审计的“马后炮”题目大量存在，影响了审计质量和审计结论实施的时效性；绩效审计存在“缺位”和“越位”等不规范题目。要想从根本上解决这些题目，首先，在《审计法》中应该为审计主体对持有财政资金部分机构和主要负责人等审计客体的绩效审计提供法律依据，在审计法中确立财政专项资金绩效审计制度，并对审计主体、审计对象、审计范围、审计报告、审计经费、审计管辖等作出规定，从而使财政专项资金绩效审计由政策推进转化为法制推进，做到依法审计、依法行政；二、应根据《审计法》对绩效审计尤其是财政专项资金绩效审计规定原则，制定《绩效审计实施细则》和《财政专项资金绩效审计实施细则》，以规范绩效审计、范围、程序及审计职业者的法律责任；三、要从立法上有力地保证专款专用，保证每笔财政专项资金及时切实到位，建立连锁责任制，层层把关，层层负责，要真正做到规范每笔专项资金的收支，杜尽一切个人或团伙从中非法谋利的“寻租”活动，在立法上能够保证财政专项资金以最少的预算收获最大的效果；四、加强执法地位。审计职员应树立忠于宪法和审计法的观念，熟练把握好、好法规法律条款，杜尽执法的随意性，强化执法意识，使财政专项资金绩效审计逐步走上依法审计、规范运作、健康发展的轨道，并形成一项重要的对权力制约和监视的制度。例如，大庆市于2005年9月13日以大庆市人民政府庆政发〔2005〕6号文件的形式公布了《大庆市财政专项资金效益审计监视暂行规定》，为大庆市的财政专项资金绩效审计提供了强大的执法依据，这样才能够保证财政专项资金的良好运转，保证财政专项资金使用的经济性、效任性、效果性。