审计执法中的法律适用与衔接

依法行政是现如今对行政机关提出的工作要求，作为行政执法机关的审计机关，处理好《审计法》与相关法规的适用与衔接，是进步依法行政水平的关键所在。但由于不同的法律法规规范关系的范围和角度不同，也由于制定时间有先有后，法律环境不断发生变化，相关法律法规之间经常存在不一致之处。认真这些差别，正确把握法律法规的适用规则，对于进步审计执法水平，完善法制体系都十分必要。一、审计执法主体的衔接法律由谁来执行，在法律实施过程中居于重要地位，确立执法主体及其权限是设定执法权的关键所在。国务院《全面推进依法行政实施纲要》提出，建立健全行政执法主体资格制度，行政执法机关应在其法定职权范围内实施行政执法。《财政违法行为处罚处分条例》（以下简称《条例》）进一步明确了审计机关在财政违法行为处罚中的主体地位和权限，但审计机关仍要留意执法主体的法律授权。比如，《条例》基本取消了对行政事业单位的罚款处罚，但《法》第四十二条、第四十三条规定了对私设会计账簿，伪造、变造会计凭证等行为由县级以上人民政府财政部分责令限期改正，可以对单位并处3000元或5000元以上5万元或10万元以下的罚款。《条例》基于公共财政体制的建立，则无此规定。对于此类违法行为，《会计法》赋予了财政机关的执法主体地位，审计机关能否直接作出处罚决定？回顾审计执法的，由于初期法律体系的不完善，出于对审计执法效率的考虑，一些地方审计机关在发现一些违法违纪时，有时会依据相关的财经法规直接处罚，而没有考虑审计执法主体资格的获得。这一点在新《税收征收治理法》实施前关于税款处罚的争执中集中得到了说明。行政主体正当是行政正当的首要，行政职权是行政主体实施行政治理活动的资格及其权能，因而行政职权必须基于法律的授予。再以审计为例，《贸易银行法》第八章中多处规定，对金融违法行为由人民银行予以处罚。审计机关直接依据《贸易银行法》规定的罚款种类和幅度进行处罚，就是越权行为。在新形势下，审计机关必须加强执法意识，在审计职权范围内行使审计权力。《审计法》及相关法律法规赋予了审计机关公告、移送处理、检查审计意见落实情况的执法主体资格，《条例》第三十条就体现了这一精神。二、审计处罚的法律适用如何正确适用各种不同的法律规范，维***制的协调同一是进步审计质量的关键。在法律规范发生冲突时，《立法法》规定了正确适用法律规范的适用规则。比如，“同位价的法律规范具有同等法律效力，在各自权限范围内实施”。但有时同位价的法律也会有不一致之处，比如同是国务院颁布的条例，《审计法实施条例》第四十九条规定，对拒尽、妨碍检查的，可给予5万元的罚款，但《条例》第二十一条对此类行为却没有赋予罚款权，那么针对这一行为，能否罚款？按照新法优于旧法的适用规则，根据立法环境的变化和立法精神，就不应处以罚款。这一规则同样适用于《审计法实施条例》第五十三条，该条规定对被审计单位违反国家规定的财务收支行为，有违法所得的处以违法所得1倍以上5倍以下罚款，没有违法所得的处以5万元以下罚款。《条例》却无此规定，而只规定了处分权，这些不一致之处，在《审计法》及实在施条例的修订过程中应该得到重视。特别法优于一般法是法律冲突时的又一适用规则。比如《行政处罚法》作为一般法，规定了违法行为的处罚时效是2年，而《税收征收治理法》对税收违法行为的处罚时效规定为5年。因此，对审计发现的税收违法行为追诉时效就是5年。再如，《行政处罚法》规定了行政处罚的简易程序，而《审计法》明确规定了审计程序，审计执法就不能适用简易程序。由于《审计法》规定的各种时限过长，对一些紧急事项显得有些繁琐。针对无行政处罚，事实确凿并有法定依据的项目引进简易程序值得考虑。三、审计报告的法律衔接审计报告及相关文书在现有法律法规体系内如何衔接也值得研究。比如，根据1999年中心两办关于责任审计的两个暂行规定要求，审计机关对被审计的领导干部所在部分、单位违反财经法规的题目应作出审计决定或者向主管机关提出处理处罚意见，向同级人民政府提交任期经济责任审计结果报告。由于文件规定与《审计法》并无冲突，因此，对同一任期经济责任审计事项，审计机关既要依据《审计法》出具审计意见书、审计决定书，又要向同级人民政府提交审计结果报告。审计署第6号令《审计机关审计项目质量控制办法（试行）》又以审计报告取代了审计意见书。如何划分几种公文在内容和体式上的区别，也是一个实践中难以把握的题目。依据《审计法》出具的审计意见书（或审计报告）就是具有法律效力的文书，在内容加以改进，抄送有关部分完全可以作为责任界定的法律依据。更值得留意的是，审计项目假如与上级审计机关同一部署的财政财务收支审计项目相重合，那么，对同一个被审计单位，则要出具财务收支审计的审计意见书（或审计报告）、审计决定书，又要出具领导干部任期（或离任）的审计意见书（或审计报告）、审计结果报告，其繁琐更是降低了工作效率。因此，在规范性文件的制定过程中，也要留意和相关法律法规的衔接。再如，在审计处罚过程中，审计机关以审计报告征求意见稿代替了《行政处罚法》第三十一条规定的处罚告知程序。由于《行政处罚法》是一般法，《审计法》是特别法，这就涉及到新法优于旧法和特别法优于一般法两条适用规则不一致时如何解决的。总体上说，审计行为并不与立法精神相违反。但在告知当事人依法享有的权利上，似有不完善之处。比如复议权利是在其后的审计决定中告知的，没有处罚前告知。审计报告对违法题目的公告，是否是一种比警告更严厉的处理处罚？是否应事前告知？被公告人如何享有行政、司法救济权？这些在审计体系构建过程中也应该得到重视。四、与原有处罚规定的衔接在《条例》实施过程中，如何做好与同时废止的《国务院关于违反财政法规处罚的暂行规定》（以下简称《暂行规定》）之间的衔接也十分重要。其中要特别留意的一个重要的法规适用原则就是法不溯及既往原则。法律规范的溯及力是法律规范对它生效前所发生的事件和行为是否适用的题目。法律规范只能对其生效后的单位和个人的行为起规范作用，不能要求人们遵守还没有制定的法律规范。一个单位和个人违反财政法规，其对后果的猜测是根据当时的法律规范作出的。假如答应法律规范具有溯及性，人们就无法知道自己的哪些行为将要受到惩罚，也就没有了行动的自由，社会活动也就无法正常运转。法不溯及既往，《立法法》第八十四条对此作出了明确规定。但仅此还不够，还要留意另一个重要适用从旧兼从轻原则。这是法律法规适用的惯例，比如《刑法》第十二条对此就有更加明确的规定。法不溯及既往和从旧兼从轻原则对于《条例》的正确实施十分重要。在2005年审计工作中，审计机关查阅的一般是2004年或更早时期的账目。从法不溯及既往原则出发，我们对2005年2月1日前发生的财政违法行为还不能完全放弃引用1987年《暂行规定》的相关条款。比如在对违法行为责任人的追究中，《条例》加大了处分的力度。假如《条例》关于对责任人处分的规定与《暂行规定》不一致，则只能是遵守“从旧兼从轻”的原则，依《暂行规定》或与《条例》相比中的较轻处分。再如罚款，《条例》基本没有赋予财政部分、审计机关对行政单位财政违法行为的罚款权，那么对于2005年2月1日前发生的财政违法行为，我们从“从旧兼从轻”的原则出发，就不能再适用《暂行规定》的条款，也就不能对行政单位进行罚款处罚。这样处罚才更符合当前公共财政体制的实际，符合《条例》的立法精神。由于《条例》在这方面的规定没有《刑法》明确，因此这两条原则尤其值得我们在法律法规的过渡期中加以留意，以免在行政诉讼中败诉。五、面对法律冲突时的选择固然《立法法》确立了不同效力等级的法律规范冲突时的适用规则，但仍不能完全解决法律规范之间的冲突题目。在审计执法中，审计职员不仅要面对立法技术缺陷，也要面对改革中的创新，一些地方出台的地方保护政策、优惠政策、改革措施等与法律、行政法规的冲突。比如，法律规范之间的首要适用规则是上位法优于下位法，面对地方性法规与上位法的冲突，审计机关就面临着更困难的选择。2003年，河南省某市中级人民法院在审理一起有关种子纠纷中，审判长依据上位法优于下位法的原则，直接做出了地方人大通过的地方性法规与《种子法》相冲突的条款无效的判决。河南省高院通报指出，人民法院依法行使审判权，无权对人大及其常委会通过的地方性法规进行评判。这一案例值得我们引以为鉴。作为执法职员必须知道，我国立法、行政、司法之间有分工，行政机关和司法机关都要对人大负责，接受监视。审计执法中面对同样的题目，必须遵循裁决机制，申请上级机关逐级报请有权机关作出裁决，通过裁决机制、改变和撤销机制实现法制的同一。在实际生活中，出于效率的原因，回避法律法规冲突，直接依据其一做出审计意见和决定的情况也普遍存在。但决不能在审计文书中做出某项地方性法规、部分规章和政府规范性文件因与上位法冲突而无效的决定。总之，审计执法决不是简单地条文加事实就即是审计决定，而更是一项具有开拓性的工作。适用法律法规的过程，综合体现了审计职员对法律精神的理解，体现了综合的法律素质。以《条例》的颁布为契机，加强相关法律法规的，对于进步审计机关的执法水平意义重大，深远。