关于我国金融审计的思考

「摘要」在全球化尤其是全球性金融大调整以及我国金融改革进一步深化和加进WTO等大环境下，金融审计面临机遇和挑战。要更加有效地保障金融安全、促进金融健康，必须与时俱进，捉住机遇，迎接挑战，深化金融审计：创新监视机制、正确审计定位，转变思想观念、明确审计目标，捉住审计主线、突出审计重点，改进审计方式、规范审计行为。「关键词」金融审计监视机制审计定位市场运行的实践充分证实，金融是经济的核心，金融安全是国家经济安全的核心。为了保障金融安全，促进金融健康发展，近年来，我国审计机关依法加强金融审计，在促进整顿和规范金融市场秩序，完善金融法规，防范和化解金融风险等方面发挥了重要作用；在探索金融审计路子、，改进金融审计手段，加快金融审计规范化建设等方面，也取得了一定效果。同时，在经济一体化和金融全球化尤其是全球性金融大调整，我国金融体制改革进一步深化和加进WTO等大环境下，金融审计也面临着很多新情况，碰到了很多，需要认真总结、深进思考、积极探索。一、成效与不足经过几年的探索和努力，我国金融审计工作既有很大升华，也存在一些需要的题目。主要体现在：1、四大转变。首先是指导思想方面。实践中，我们逐渐熟悉到“围绕财务合规、就事论事审核、个案查处题目、收缴违纪款项”这一基本定式，在经济和金融体制改革深化、金融资产质量不高、金融秩序混乱、违法犯罪现象严重情况下，既难以全面履行法定职责，更不能适应形势发展的要求。因而从深进金融运行的形势、存在的题目和潜伏的风险进手，确立了“以审计财务收支真实性为基础，以揭露和查处违规经营、资产质量不高、信息失真和重大违法违规等题目为重点，以促使加强金融监管、整顿和规范金融秩序、改善资产质量、防范和化解金融风险为目的”的指导思想和“摸清家底，揭露题目，规范秩序，防范风险、促进发展”的审计目标。其次是审计方面。由单纯审计金融机构的“财务收支”即收进、用度、赢利等，逐渐转向“在摸清资产负债损益真实情况的基础上，以资产质量为主线，查处违规经营和重大违法违规题目”。对中心银行，不仅审计预算执行，而且在此基础上审计货币政策执行和运用货币政策主要工具情况以及存在的主要题目，对贸易银行的监管是否到位和财务收支的真实、完整及其对国家预算收支的；对国有贸易银行，既审计财务收支，更审计信贷资产质量、重大违法违规题目和内控制度的有效性。再次是审计方式方面。逐步克服了各自为战审计，上下左右脱节，信息不畅通、资源浪费大、题目查不深、原因说不透，难以从宏观上深进分析等题目，摸索和总结了一些行之有效的审计方式方法。主要有，一是“五同一”原则，即同一组织、同一方案、同一实施、同一处理和同一考核；二是“片区负责制”，即针对金融机构点多面广规模大、经营业务涉及国民经济各方面的特点，由几个特派办联合作战，共同审计一个地区；三是上下联动“一条龙”审计，即针对我国金融机构一级法人、多级治理的格式，形成了以审计总部为龙头，将审计分支机构结合起来；四是先“点”后“面”，重视审计方案的制订，即每年先在调研的基础上进行试点，再根据试点情况总结制订目标明确、针对性强、重点突出、标准同一、易于操纵的审计实施方案。第四是审计手段方面。与时俱进，及时改进审计手段，全面开展机审计：一是积极开发计算机辅助审计软件；二是大力培养计算机辅助审计职员；三是与金融机构联网，尝试在审计职员的办公室随时跟踪和监视金融机构的业务和财务收支情况。同时，还积极开展了对金融机构信息系统审计的试点。2、五大作用。首先是推进金融法规的健全完善。审计发现，当前金融市场信息失真、秩序混乱、违规经营、违法犯罪活动屡禁不止的重要原因之一是法律法规不健全不完善，标准不明确不同一。审计机关有针对性地向立法机关、政府和有关部分提出了健全完善相关法律法规的建议，有力地促进了金融法律法规的建设。例如全国人大常委会和国务院制订的《证券法》、《金融违法行为处罚办法》等法律法规和有关部分先后制发的一系列加强金融监管、整顿金融秩序、强化财务治理等行政规章，大量吸收和采纳了审计建议，有的甚至是根据审计建议制发的。第二是促使金融秩序的整顿和规范。审计揭露出金融秩序比较混乱，违规经营、无序竞争较为突出等题目，有效地促使有关部分和各金融机构加大整顿和规范金融市场的力度。例如审计发现某些金融机构为该地区一些违规贴现，严重扰乱了金融秩序，人民银行根据审计建议，不仅迅速查处了有关单位和责任人，而且对重点国有贸易银行的承兑汇票业务开展现场检查，并要求各金融机构切实加强贴现和再贴现业务的治理，严格实行贴现业务通报制度、退出交易制度和责任追究制度。第三是揭露和查处重大违法违纪题目，维护国家财经法纪，促进严格金融执法。据统计，1999年～2001年，审计机关向司法和行政监察机关移送各类涉嫌犯罪和重大违纪违规案件200多起，有效维护了国家财经法纪，打击了金融领域的违法犯罪，促进了廉政建设。第四是促进加强内部监视和控制。在审计中我们发现一些金融机构由于内部控制和风险防范机制不完善，经营治理和内部监视不严密，导致违规经营屡禁不止，资产质量不高，会计信息不实，甚至给违法犯罪分子留下了可乘之机。审计机关向央行、财政等有关部分通报情况、提出建议后，有关部分和各金融机构高度重视，制订了一系列措施，加强了内部监控制度、风险防范机制。如贸易银行进一步完善了贷款“三查”制度、同一授信制度和审贷分离制度；健全了内部控制制度尤其是财务治理制度、责任追究制度和资产保全制度；强化了内部监视制度、风险防范制度和案件查处制度等等。第五是积极服务于国家宏观决策和加强金融监管。近年来，审计机关对审计发现的一些典型性、倾向性和普遍性的题目，先后向国务院建议：一是继续加大整顿和规范金融秩序的力度，果断查处各种违规经营行为；二是完善法律法规，加快制度建设，当前尤其要尽快完善《中国人民银行法》、《贸易银行法》、《证券法》、《保险法》、《票据法》、《担保法》等法律法规和用度治理、呆坏账核销等制度；三是切实加强内部监管，严格执行各岗位业务操纵规程，强化内部控制和权力约束机制，认真落实责任追究制度；四是采取有效措施消化和处理财务包袱，对已剥离的不良资产要彻底清理核实，加大处置力度，最大限度地保全国有资产；五是深化金融改革，完善法人治理结构，开展股份制改造，健全经营自律机制，完善以利润和资产质量为核心的考核体系和内部有效激励机制等治理办法。国务院和有关部分对这些建议给予了高度重视：各有关部分根据国务院指示对存在的题目进行了认真查处整顿，并采取了防范措施，制订和完善了若干办法，正在完善相关法规。3、三大缺陷。首先是就审计谈审计，从完善法律法规、规范金融秩序、强化金融监管、保障金融安全的高度考虑不够。近年来，审计机关的宏观意识虽有很大强化，但更多地还是习惯于查处一些具体违法违规题目，并就审计查出的每个具体题目作出审计决定，对金融系统资产负债损益的真实正当效益状况、内部控制状况、各岗位业务规范状况等，很少作出较为全面客观的评价，提出针对性、操纵性较强的改进意见和建议，更未对一些重要题目从形成的深层原因如体制制度、政策法规、环境、内部控制、监视体系等方面进行深进探究。例如当前，各级政府和有关部分有上项目、要贷款、加快经济发展的积极性，有治理和监视贷款单位的手段和能力，但缺乏协助催收贷款的动力；银行有支持经济发展的资金，有进步赢利水平、按约收回贷款、防范风险的迫切要求，但缺乏催收贷款的手段和能力。审计机关发现这些题目后，固然也向有关方面提出了一些建议，但未从如何促进政府部分将权力变为化解金融风险的能力、金融机构如何使拥有的资金变为支持经济发展的气力等方面提出建议，更未将监管当局、金融企业、国家财政紧密联系起来，从分析国家货币政策制定、执行情况及结果和探索审计查出题目的性及其深层次原因进手，提出改革体制、健全机制、规范制度、完善法规、调整政策、强化监管等意见。其次是就金融审金融，从保障国民经济健康运行的全局考虑不够。例如近年来审计发现金融领域的很多题目，有的固然表现在金融机构，根源却在经济体制、金融体制、监管体系、金融运行机制和政府职能、政策法规等方面；有的固然表现在企业或其他方面，根源却在金融机构。所以，只有将金融审计与财政审计、企业审计等紧密结合并延伸审计各相关单位，加强综合分析，才能将一些表象题目查深查透，揭示实质。然而现实状况是：财政审计、金融审计、企业审计尚未形成一个有机整体，致使大量信息流失，资源浪费；很少联系国民经济运行全局来分析金融领域表现出来的题目及其产生的根源，更未从整体上分析货币政策取向、货币政策与财政政策、产业政策、投资政策等宏观调控政策的搭配情况、存在的题目以及如何才能有效地搭配，以更好地发挥金融的宏观调控作用，促进国民经济健康发展。第三是就题目查题目，从探索审计规律、健全审计规范角度考虑不够。一是总结研究不够。主要是对审计中的经验教训、技术方法总结研究未几，对金融审计和审计规律探索思考更少。二是规范化建设不够。如金融审计准则、金融审计操纵指南尚在拟订之中，金融领域计算机审计治理及其审计档案治理等办法尚未建立。三是金融审计法规依据尚不完善。审计法及实在施条例，固然规定了国家审计机关应对中心银行财务收支、国有金融机构资产负债损益的真实正当效益进行审计监视，但对与此相关的经营活动如央行执行货币政策和运用货币政策工具的情况及其存在的题目、监管当局对金融机构和金融市场运行的监管到位情况及其存在的题目、金融机构信息系统和金融资产质量状况及其存在的题目、金融机构各岗位业务操纵规程等如何进行审计监视，尚未从法律上提出明确界定的建议。