论WTO环境下国家审计制度的完善与创新

[摘要]我国加进WTO后，按照遵守国际规则、逐步开放市场的承诺和WTO规则的要求，建立主义市场的进程将进一步加快，同时政府治理过程就必然要按照WTO及其成员的要求来进行。WTO的有关规则要求将使我国的制度环境发生根本的变化，国家审计所面临的经济环境、环境、文化环境等也将发生深刻的变化。国家审计制度逐渐暴露出很多弊端，因此，国家审计制度必须完善与创新；国家审计功能必须重新定位，以确保其发挥应有的监视作用。审计制度是对审计工作治理体系和治理制度的总称，是在一定的社会基础上形成的审计工作各个方面的关系，审计制度包括审计主体之间的关系，以及如何界定各自的审计范围和职能。，国际上大部分国家都实行了审计监视制度。各国都根据本国的需求与经济状况，建立了不同的审计治理体系和治理制度。我们国家也一样有这样的审计制度，目的是对国家有限的资源监视以保证其公道地开发和使用，我国同其他国家一样，逐步形成和完善了国家审计、内部审计与民间审计三位一体的审计主体形式，各安闲不同的职能职责范围内行使其审计监视权力。我国加进WTO后，建立社会主义市场经济的进程将进一步加快。WTO的条件条件是对其运行机制和规范的认可，一旦成为其成员就必然要受到该运行机制的制约。加进WTO我国政府必须遵守这种运行规则，政府治理过程就必然要按照WTO规则来进行。WTO的有关规则要求将使我国的制度环境发生根本的变化，国家审计所面临的经济环境、法律环境、文化环境等也将发生深刻变化。这些变化给国家审计提供了巨大发展机遇，同时也带来了严重挑战。一、国家审计体制的弊端（一）现行国家审计制度在一定程度上审计的独立性和权威性审计的灵魂是独立性，只有独立性存在才能发挥它的权威性。我国《宪法》赋予审计机关依法独立行使审计监视权；《审计法》又明确规定，地方各级审计机关对本级人民政府和上级审计机关负责并报告工作，审计业务以上级审计机关领导为主，职员调配、办案经费等受本级政府管辖。这种双重的治理体制，影响着审计机关对一些经济案件的有效监视，使审计机关的权威性和威慑力有所削弱，制约着审计机关独立行使监视权。如被管辖者难于监视管辖者的经济行为；审计工作受到一定程度的行政干预；现行的人事治理制度影响着审计机关的独立行为；审计经费难以得到保证。（二）现行审计制度制约审计机关在国家宏观调控中发挥作用审计机关要想在国家宏观调控方面发挥作用，就必须在地位上拥有监视和约束政府行为的权力。即政府的权力越大，审计所拥有的监视力度和广度也越大，这才能保证审计功能的发挥。我国现行审计制度将国家审计机关设置在同级政府内，并接受上级审计机关的业务领导，事实上是政府内部审计机构，这种有限独立性的设置，在一定程度上制约了国家审计机关在宏观调控中的监视保障作用，它所发挥的作用必然是有限的。审计机关成立以来，尽管各级政府领导和审计机关领导一再要求审计职员从微观着手、宏观着眼，既要进行经济监视，又要从体制、机制上找，但事实上很难做到，在对政府宏观经济治理进行监视评价时，往往感到力不从心，这也是我国国家审计制度存在先天不足所造成的。（三）审计机关难以处理地方利益与国家利益的矛盾地方政府作为地方经济活动的组织者和治理者，肩负着必要的政府行政治理职能。地方政府在履行职责时必须考虑地方社会经济利益，并以维护这种利益为己任。现行审计制度将地方审计机关置于地方政府的领导之下，当审计机关在审计中发现地方利益与中心政府及国家整体利益存在冲突时，地方审计机关必然会服从地方政府的领导，参与保护主义，难以独立、客观、公正地执行其审计职责，维护国家利益。（四）现行审计制度阻碍了审计工作规范化进程，加大了审计风险审计监视作为一种国家法定的制度，必须依据制度的规定，履行审计监视的职能，按照审计法规定的权利和义务开展工作。这就要求任何单位和个人，不能人为地扩大或缩小审计机关的法定职责和权限。但现行的审计制度，使审计监视并没有实现真正意义上的制度化。审计机关每年按照法定程序制订的审计项目计划，在具体执行过程中，当地党政领导往往给审计机关交办事项或强令审计机关参与一些与审计职能不适应的业务，超越审计监视范围和权限，并且要求审计机关出具结论性的审计材料。这种“充分”的权力又超越了审计机关的权威性。由于审计机关目前普遍缺少自我保护意识和公道规避审计风险意识，审计结论往往留下了潜伏的审计风险。同时在执行这些业务的过程中，审计职员实施的审计程序也难以规范化，从而使政府审计监视权弹性也过大，不适应审计工作变化的客观需要。假如不对现行的国家审计制度进行改进，国家审计的独立性就难以实现，国家审计存在的基础就值得怀疑。为了实现国家审计的独立性和权威性，发挥其应有的作用，必须完善和创新现行的国家审计制度。