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苏州海关的关长柏华冰1998年从南京交流到苏州,一干就干到现在.其间他历任苏州工业园区海关关长和苏州海关关长,亲历苏州加工贸易的跨越式发展.说起加工贸易,自然有很多感悟和想法.他认为目前加工贸易管理中面临的诸多问题从根本上说是计划经济的思维模式与市场经济的现实之间的强烈碰撞,只有制度创新才能从源头上解决问题.
《中国海关》:从1995年以来,加工贸易成为中国外贸中越来越重要的一支力量,进入新世纪以来,更是提出了加工贸易要转型升级的发展目标.近些年中国的加工贸易发生了怎样的变化?
柏华冰:经过20年发展,中国加工贸易已经在局部地区发生了深刻变化.以苏州来说,苏州地区的加工贸易起步于上世纪80年代,发展到2004年,苏州全市外贸进出口总值1032亿美元,其中加工贸易额775亿美元,占全国加工贸易进出口总值的14.14%,占江苏省加工贸易进出口值的73.76%,苏州加工贸易的发展进程对全国而言具有相当的典型性和先发性.变化主要反映在几个方面:第一,是加工贸易主要产品从过去的工艺性产品变成了高新技术产品,加工贸易的产业结构和技术水平得到明显改善和提高.目前,苏州已成为世界IT产业最重要的硬件制造基地之一,对国际IT产品市场具有巨大的影响力.如罗技公司生产出口的鼠标器已占全球份额的三分之二,名硕公司生产出口的主机板占了全球份额的三分之一.第二,是监管主体发生了质的变化,从以国有外贸公司、家庭式作坊为主体,转变为以跨国集团公司为主体.到目前为止,共有96家世界500强企业在苏州投资了250多个项目,2004年,占企业总数3.4%的年出口额在1亿美元以上的大企业占全部加工贸易出口总值的76％,占企业总数12.5%的年出口额在5000万美元以上的大企业占全部加工贸易出口总值的90％.第三,是加工贸易企业的规模效应十分突出.苏州加工贸易的产业聚集程度很高,笔记本电脑、显示器、数码相机、投影仪等产业链相继形成,涌现出一个10亿美元以上的超大型加工贸易企业群.
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这些变化给海关的监管理念、监管手段、监管制度都带来了强烈的冲击,这些冲击又集中表现在企业对通关效率近乎苛刻的要求上.
《中国海关》:这种冲击除了通常所说的人力与监管量的增长之间的矛盾,还有其他表现吗?反映了什么更深层的原因吗?
柏华冰:首先是我们的监管手段跟不上企业的要求.比如有的IT产品是要在无尘无菌的环境中才能开封的,而海关现有的查验条件很难满足.
其次是海关过去的管理理念,长期带着有色眼镜看企业,对每个企业管得越紧越好,越多越好,没有形成良好的诚信管理、守法便利的管理理念,海关与企业间也没有建立良性的战略合作伙伴关系.
如果我们再进一步深入地思考,可以说这是中国长期以来计划经济的思维模式留下的深刻烙印,包括我们长期的监管制度和法规,都是带有很深的计划经济色彩,海关面临的冲击其实是市场经济和计划经济模式下两种思维方式的碰撞.
比如我们首先要企业拿出完整的年度生产计划向海关备案.企业说没有,是根据订单才安排生产的.但为了适应海关规定,只能做一个计划,这些企业涉及的原料数量庞大,这样的计划当然不可能与真实的生产吻合,只能做得很粗.此外我们需要企业提供书面合同,很多时候没有合同,只有订单.此外要企业报备单耗,企业的单耗是由实际生产决定的,而且在生产中原材料的品质、工艺的改进都会影响最终的耗用,所以备案的单耗也不可能很准,等等.这样的结果是企业按市场经济的模式运作,我们按计划经济的模式管理,必然发生强烈碰撞.我们长期以来要求进出境管理相对人服从海关的管理,但我们的规定又是按照计划经济的要求坐在办公室里想出来的,这就把生产关系和生产力的关系颠倒过来了.
中国的企业长期以来适应这种管理模式,但外企不能适应,所以碰撞在加工贸易管理上表现得更突出.
《中国海关》:作为一种特定时期的产物,在中国进出口规模年年攀升的背景下,也有人提出,是否可以考虑削减加工贸易的规模、改变监管方式,变加工贸易为一般贸易?
柏华冰:从世界经济发展的趋势和我国国情来看,我国加工贸易应该仍有广阔的发展空间.首先,加工贸易是国际分工的产物,随着经济全球化的深入,国际分工不断深化,加工贸易已成为经济全球化下国际贸易的主流,越来越多的跨国公司都开展或部分开展加工贸易业务.因此,加工贸易仍是我国今后利用两个市场、两种资源,提高国际竞争力的重要形式.其次,我国是发展中国家,加工贸易可以成为产业结构调整和升级的重要形式.产业结构由劳动密集型环节向资金、技术密集型环节的升级转换,表现在生产和出口上,通常要经历5个阶段:单一工序的加工生产和出口――零部件的分包生产和出口――中间产品的生产和出口――国外品牌产品的生产和出口(OEM和ODM)――自创品牌的生产和出口(OBM).一般来说,在达到最后阶段之前,发展中国家在全球化产业链条中的对外贸易基本都属于加工贸易形态.从全国范围看,目前工业化水平还很低,苏州现在也仅处于第三、第四个阶段,中国要有自己的戴尔和IBM尚需时日.再次,加工贸易是我国接受跨国公司产业转移的重要方式,发达国家在分步转移产业的同时,转移进来的产业同时是面向国际市场的.有人认为跨国公司会瓜分中国市场,剥削我们,但现在看来更多带来的是技术和先进的管理理念,对于推进工业化、城市化具有重要意义.以苏州、东莞等地为代表的区域经济的兴起就是很好的例证.再者,我们不做加工贸易,别人会做,我们如果不开放,别人在开放.泰国、马来西亚、印尼,非洲都向世界畅开了门户,我们不应该失去了参与全球化生产和世界范围竞争的机会.所以,虽然加工贸易“痛并快乐着”,但加工贸易发展目前还是需要的,至于还要有多少年,很难说,需要产业结构调整到一定的程度,关税水平下降到一定的程度,更关键的是相关制度的改革.
《中国海关》:加工贸易被认为走私风险很大,现阶段加工贸易的监管风险主要在哪些方面呢?
柏华冰:当然发展中存在很多问题,但现在的问题和几年前的问题在性质上是不同的.我在苏州走访了很多企业,可以说传统的法人走私在苏州是很少的.现在的问题是由于加工贸易制度自身的不完善,加上相关部门政策法规的不尽相同,给一些企业以规避税收和监管的空子,这才是目前加贸管理中应该认真对待的问题.
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比如加工贸易企业针对国家出口退税政策调整,改变加工贸易性质,来实现所谓
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我们分析了目前加工贸易海关监管的几个风险:一是价格和数量的风险.通关部门因为进出的量很大,把监管重点放在涉税的货物上,对加工贸易的货物指望还有后面的加贸部门管着.而加贸部门认为前面有通关部门把着关,报关单上的数量和价格是可信的核查核销依据.虽然目前我们还没有发现这种渠道的走私,但不等于不存在低报价格和虚报数量的风险.二是深加工结转,这是全国加工贸易监管的一个难点.苏州的问题是结转的量特别大,如果管不好,就会出大问题.三是废料的处理,价值惊人,还关系到海关的廉政问题.
《中国海关》:其实这些问题都不是新问题,除了进行手段上创新,怎样才能从根本上寻找解决问题的出路?
柏华冰:当务之急是要制定科学的加工贸易管理制度.中国加工贸易发展二十多年,前前后后出台了很多文件,也进行了很多改革.比如联网监管,这是手段的革命,极大地减轻了关员的负担.苏州海关最早联网的名硕电脑进出口量从最初几千万美元,去年已经达到了80亿美元,这是了不起的进步.这一方面证明中国海关在不停地想办法,想管好加工贸易.但更应该认真地坐下来,系统化地思考加工贸易的发展规律和特征,思考如何从根本上完善加工贸易的管理.
首先,观念创新很重要.海关监管人力资源不足是一方面,但企业的技术管理方式日益先进,光靠传统的方式海关监管不可能到位.过去管羊毛,可以一包一包数,可以直观判断.现在的电子元器件,米粒大小的价值几十美元,一包就是几十万颗,有的还是真空包装,怎么数?因此,观念不变,人再多也没有办法管好.必须要利用现代化的手段来管理.如果还是把监管标准停留在过去,要把每个螺丝钉都搞清楚,反而可能捡了芝麻丢了西瓜.
其次,要完善加工贸易立法.中国加工贸易发展到今天可以说成熟了,经过二十多年的发展,这么多人的探索和总结,完全可能制定出符合中国特色的加工贸易管理的新模式、新制度,也具备了上升到法律层面的条件,而且,我们所进行的手段创新和观念创新,归根结底要通过立法得以推进和保证.
《中国海关》:除了呼唤相关的立法以外,从海关来说又如何保证这些理念和法律的有效落实呢?
柏华冰:从我们苏州海关这样的基层海关来说,就需要科学地利用有限的监管资源.现在基层海关监管资源的分配和机构设置是和海关总署对应的.但我们感到,基层海关是执行层,直属海关是控制层,海关总署是决策层.基层海关工作流程和机构应该按照执行层的职能需要来设置,应该充分体现完整高效,配合紧密,资源配置优化的原则.我曾经让监管部门和加贸部门列出自己的机构,每个处、每个科都列出来,做个比较.画出来以后,他们自己都笑了.为什么?每个部门都是一个自我封闭的圈子,是相互分割的.每个部门都有相互重叠的职能,都有相互重复的设置.这样的好处是部门内部工作效率高,但实际上海关工作的整个流程被割裂了,部门之间就会出现监管盲点,而且造成监管资源的分散,降低了整体的监管效能.苏州海关有19个作业现场,今年还新批3个出口加工区和１个保税物流中心,今明两年要增加多个监管现场,可一共就只有400多人,如果分散到各个现场,必然造成机构臃肿,人员紧缺,监管资源浪费的局面.所以我们在进行资源整合,根据基层海关实际监管的需要,提出了建设“四个平台”的构想,实现基层海关监管的“流程再造”.
首先从组织机构和地理位置的意义上,把分散的监管业务现场整合成一个“海关监管平台”,通过“一个卡口,一个查验现场,一个监管现场”就可以实现对海关监管点、出口加工区、保税物流中心和联网监管区等海关监管区域的管理,既避免硬件的重复建设,又合理利用了人力资源.这个平台的整合大概需要两年时间.
在此基础上,建设一个多元化多功能的“区域化信息管理平台”.把现有的企业联网监管平台升级,将出口加工区、保税物流中心、港口等的信息化管理都纳入进来,实现信息共享和有效传递.
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此外还要建立集中式风险管理平台和政务平台,应用科技信息化手段,实现海关监管资源的有效利用.
《中国海关》:加工贸易在苏州遇到的这些问题不是一个地方的问题,但苏州一直都特别有动力去改革,这种动力是从什么地方来的?
柏华冰:我觉得有两方面,苏州地区的开放型经济发展这么快,始终给海关以紧迫感和压力.此外,从海关自身发展的角度来说,基层海关处在监管的最前沿,要适应形势发展的要求,只能不断超载自己,而创新是唯一的途径.有了这个外在的环境,又有了内在的压力,就会主动去谋求创新,这也是我们肩负的责任.
《中国海关》:作为基层海关,要推动相关的制度改革有很多困难吧?
柏华冰:所以不管是谁来了,我都跟他讲我们的想法.比如说联网监管,我们在推的时候,逢人来我就给介绍.总署领导来了谈,与地方政府官员谈,兄弟海关来了谈,在关里内部也常说.改革创新的东西不能只停留在试点阶段,一旦看到了优势,就要靠大家努力来推,让它变成大家共同努力的方向,让大家一起来享受到改革的实惠.幸运的是海关总署也一直致力于加工贸易的改革,牟新生署长也提出了建设有中国特色的加工贸易监管制度的要求,制度创新的前景是光明的,大有希望.
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