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像其他外交政策一样,美国对华贸易政策建立在国家利益基础之上.那么,什么是美国的国家利益美国资本主义多元民主政治,美国社会各阶层、各种政治、经济、文化利益集团的政治博弈又是如何在美国的对华贸易政策中表现出来的呢
美国对华贸易背后的多元主义利益集团政治
什么是指导美国外交政策的基本原则呢一些学者认为,国家利益应为美国外交政策的基础；另一些学者则将国内价值观念作为外交行为基础.还有一些学者认为,美国的外交理念由三种对立的意识形态组成,即世界自由主义,排外主义和多元文化主义.这种多元论是以利益集团政治为基础的.也即是说,美国外交政策是各种类型的利益集团之间的冲突和协商的结果,这包括经济、政治、意识形态、文化、宗教以及种族群体.然而,一种经常被引用的美国外交政策的社会经济基础理论是精英――商业主导理论.依据这一理论,富有的资本家们主导美国社会,政治竞争实质上是商业集团之间的竞争.强大的经济集团操纵公众舆论、民主以及多元主义政治.外交政策的官僚们是从具有大法律、大金融和大商业背景的精英中录用来的.这些人在任职期间与商业界保持紧密联系.外交政策制定方面最重要的经济联系是“军事一工业复合体”.这一理论将劳工、农业以及种族群体在外交政策制定方面的影响最小化.
近年来,关于外交政策制定方面的利益集团政治的讨论已经偏离精英一商业主导,而倾向于多元主义.所谓的新趋势是：利益集团随着20世纪60年代以来的信息技术的发展、服务部门的扩张,以及民权运动的发展,已经变得更加多样化,传统上弱小或被边缘化的群体在外交政策制定方面变得愈加引人注目.除了传统的利益集团,现在还有公众利益集团、宗教群体、意识形态群体、退伍军人群体、智囊库,以及外国游说集团.这些利益群体涉足政治,得益于传统的游说活动,也得益于一些新的机遇,比如,在60年代后期和70年代,一些法案要求公众听证和评论一些政府机构起用公民咨询委员会.这种利益集团政治改变着总统、国会、政党在外交政策制定中的作用.总统和国会依据宪法分享制定外交政策的权力,但二者的权限是模糊的.传统上,平衡点侧向总统,但随着时间的推移而发生变化.在美国历史的早期,多半是行政享有主导权.内战后,在外交事务中,国会很活跃,抗衡总统.二战后,行政主导在外交事务中卷土重来.作为三军统帅和首席外交官,总统大权在握.因而,总统府被称为“专横的总统府”.然而,国会权力在70年代起死回生.总统权力不仅受到国会所制定的新法律的遏制,而且,受到国会议员以个人名义提出的法律诉讼的挑战.
这种国会复兴与利益集团之间的斗争有关联.但利益集团的对立也分化国会,使得国会更易于被总统所操纵.通常,政党的作用主要体现在国内政策方面.但现在对立的利益集团之间的拉锯战使得党派在外交事务方面更为引人注目.因而有学者认为,自从70年代初以来,美国外交政策制定体系变得更加公开,更具有争议性和多元化,并且“更像相对而言的国内政策制定”.伴随着外交政策制定方面的新情况,在缓和的国际环境中,国际贸易快速扩张.随着相互对立的利益集团的影响不断增长,国际贸易政策制定越来越与劳工权利、环境问题、人权以及其他跨国问题相交织,并因商业和劳工群体的分化而复杂化.
北美自由贸易协定和对华贸易政策是近年来两个最重要的贸易问题.关于这两个问题的论争牵连到大部分美国利益集团.这些利益集团围绕自由贸易和贸易保护主义的对立而结盟.
有研究认为,主要有两个参与对华贸易论争的广泛联盟.商业和农业群体倡导无条件延长中国的最惠国地位,在美持不同政见的中国学生、人权组织、工会以及宗教团体则主张取消中国的最惠国地位或使它成为有条件的.如果我们考虑从1990年到2000年的整个论争过程,我们可以看到这两个联盟的对立在中国对美国的贸易地位的论争中是一贯的.然而,论争的焦点变换了三次.
最惠国待遇于1979年首次被给予中国,受制于依据1974年贸易法案的杰克逊一凡尼克修正案的年度评审.在“八九风波”之前,这一冷战遗物在对中国的最惠国地位的年度评审中大多被忽视.1990年,对于中国国内的人权问题的关注引发了论争,聚焦在自由贸易观点与保护人权观点的争议上.从1991年到1993年,人权联盟扩展了对于
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对立联盟的组成基本上是稳定的,只有一些微妙的变化.不管是商业界,还是劳工界,联盟都不是铁板一块,并且,两个联盟都变得越来越宽泛.在外国游说集团中,中国持不同政见者们在开始时参加了保护主义联盟.然后,他们中的大部分,特别是持不同政见的学生退出了.同时,代表台独的说客们与贸易保护主义联盟结盟.
整个论争过程中的一个共同现象是,贸易保护主义联盟是吵闹喧嚷的,并且,越来越复杂化,但效果却不很明显.另一方面,自由贸易联盟一直是稳定和成功的.本来贸易保护主义联盟的要求是取消中国的最惠国地位,然后使中国的最惠国地位成为有条件的,再然后继续维持对于中国最惠国地位的年度国会评审.最后当没有能够维持年度评审时,贸易保护主义联盟输掉了这一政治游戏.但失败是不彻底的,权力平衡并不是简单地偏向自由贸易联盟.
围绕对华贸易政策的国会政治
据《中国统计年鉴》记载,自从1982年以来,美国是紧随日本之后中国的第二大贸易伙伴.美国人口普查局表明,自从1996年以来,中国是紧随墨西哥之后美国的第四大贸易伙伴.由于越来越密切的双边经济依存,除与军售和军事关系有关的制裁,美国从来没有像它对待前苏联那样,在经济惩罚中国上动真格的.按照美国人的实用主义世界观,美国亲中国的贸易政策是符合自身利益的.这就是为什么在谈到众议院通过中国的永久性正常贸易关系法案时,议员吉姆戴维斯说：“我们应当这样做,对于我们国家来说,这是一件正当的事情.”
然而,利益冲突和政治的新合作主义对自由贸易代表美国的国家利益的断言提出了挑战.在这种新合作主义政治的“利益表现”之下,政府持续地处于各方面的利益集团的压力之下,政治是利益集团之间和利益集团与政府之 间的交易.因此,中国的最惠国地位和永久性正常贸易关系基本上是在美国的合作主义政治结构中,即商业界和劳工界之间的争斗和妥协中形成的.
就全国范围来说,主张贸易扩张的强大的商业界支持对中国的永久性正常贸易关系.这包括商会、商业圆桌会议、美中贸易商业联盟、美国农场会社联合会、全国零售业联合会、美国信息技术协会、美中商业理事会、美国饲料工业协会、特别化肥工业委员会、美国玩具生产商会,以及药物研究和生产商会.支持中国加入世界贸易组织和给予中国永久性正常贸易关系的是跨国集团公司以及其他全球经济的预期受益者,包括波音、戴尔、美国电报公司、美国在线、微软、花旗集团、美泰,以及好莱坞等.
另一方面,强有力的有组织的劳工界反对中国加入世贸组织和对中国的永久性正常贸易关系.这包括劳联一产联和卡车与电业工人国际社团.一些受外贸冲击的工业的贸易协会,比如,美国纺织制造商协会与劳工结盟,反对中国加入世贸组织和对中国的永久性正常贸易关系.地球之友等环保组织,以及一些宗教团体与劳工结盟,但只有劳工群体是这一联盟的核心群体.
结果,在1990年形成的针对对华贸易的两个对立的联盟在2000年持续存在.这两个联盟不仅更广泛,而且,在自由贸易相对于贸易保护主义的意识形态对立上更坚定,其关注点却比以前更多样化、复杂.在贸易保护主义联盟中,有商业保护主义集团和劳工保护主义集团.同时,在两个阵营之间,有一些皈依者.一些通常与保护主义站在一起的组织,比如,支持税收改革的美国人(协会)和美国服装制造商协会,加入了自由贸易阵营.
在人权、宗教自由、上作岗位减少、贸易赤字、囚犯劳动、环境保护,以及武器扩散等问题上,争论集中在中国加入世贸组织和对中国的永久性正常贸易关系对于工作岗位的冲击.据调查,95％以上的美国人认为,保护美国的工作岗位是最重要或相当重要的.然而,美国人对于经济全球化并不是那么有同感.57.1％的失业者将全球化看作最糟的,而只有15.6％的全日工作者和13.6％的半日工作者同意这一看法.这里的实际差异是：扩张着的商业界将经济全球化看作为美国人创造工作机会,而工会和受外贸冲击的商业则将全球化看做是将工作从美国转移到其他国家去.
至于中国加入世贸组织和中国的永久性正常贸易关系,在扩张着的商业界看到从中国方面在总体上砍掉17％的关税所得；受外贸冲击的商业则看到由于增加进口便宜的中国货,美国市场上的竞争更激烈；工会看到的是在中国创造了更多的工作机会,并担心在美国会有工作岗位的丢失.俄亥俄州阿克伦市的劳工领袖们在克林顿于2000年5月会见他们时,向克林顿直接表达了他们对于丢失工作的关切.然而,为克林顿政策进行辩护的麻省理工学院名誉教授罗伯特索洛却解释说,工作机会的创造来自扩大的美中贸易,比如说,中国人会与美国人竞争一些低工资工作,而中国的市场则会为有技能的美国人提供高工资的工作.
立法的结果是大商业的胜利和受外贸易冲击的商业及劳工的失败.然而,贸易政治是一桩妥协买卖.在过去,受外贸冲击的商业得到进口限制,进口禁令和进口配额的保护,同时,受对外贸易冲击的工人则因《贸易调节援助法令》和贸易法案中的特许而得到补偿.现在,国会在于2000年5月24日在众议院以237票对197票通过的对中国永久性正常贸易关系法案中附加了一些条件.这些条件包括保护美国商业和工人不受从中国进口浪潮伤害的一项法令.
地方主义是两个对立联盟的又一特征.在一定程度上,商业保护主义和劳工保护主义相互融合为一个单一的保护主义,利益集团针对对华贸易关系而沿着地区性阵线发生分化.在针对对华贸易问题的争斗中,一些地区的商业和劳工一起站在自由贸易立场一方,而其他一些地区的商业和劳工则一起站在贸易保护主义一方.这是由于外贸导向工业和受外贸冲击工业之间的利益冲突.地区性商业协会,比如,新英格兰贸易公司(协会)和华盛顿国际贸易理事会,在这一方面特别突出.大部分工会追随劳联一产联的反华立场.然而,最响亮的声音来自受外贸冲击的工业的工会,比如,联合钢铁工人和联合汽车工人,而在外贸导向商业中,比如,在零售商业和电脑工业,以及电讯业中,工会则保持沉默.外贸导向企业中的工人对于对中国永久性正常贸易关系的支持由2000年4月份的游说明显地表达出来,这次游说由自由贸易联合会中的商业组织发动,在游说中,向国会议员游说的人中既有公司行政官员,也有公司工人.
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一种流行的关于贸易问题的地区性利益冲突的观点是：分化在一边沿着纺织州、石油生产州、重工业州和钢铁州形成,在另一边则沿着农业州形成.现在,在农业这一边,加上了电脑和电讯.就当前高度分化的经济来说,一个地区中上升工业的影响会受到同一地区衰落工业影响的抗衡.外贸导向工业的影响和受外贸冲击工业的影响在同一地区内的集合效果更为重要.因此,可以将近年来的外贸增长情况作为支持或反对一项国际贸易政策的经济基础.
依据由美国商业部国际贸易局贸易经济分析办公室提供的资料和美国《国会季刊每周报告》公布的国会投票记录,在从1993年到1998年间,外贸增长最高的五个州中,来自四个州的大部分众议员投票支持对中国的永久性正常贸易关系,而在五个外贸增长最低的州中,只有来自两个州的众议员的过半数投票支持对中国的永久性正常贸易关系.用线性回归检验的五十个州的外贸增长与众议院投票的统计相关性是有效的.参议院投票不是明显地沿着地区性阵线分化,只有一票弃权的差异.这与参议院的更为保守的趋向相一致.国会投票的结果表示：地区性利益差异是对华贸易争论中的一个重要的基础因素.
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