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边境贸易的迅猛发展,已逐渐成为扩大西部地区对外开放、促进经济发展的重要途径.发展西部地区的边境贸易,离不开相应的政策扶持.总体看,通过边境贸易政策的实施,在很大程度上促进了西部地区边境贸易的发展.但是,面对新形势、新情况的发展要求,我国边境贸易政策存在的问题也不少,必须引起足够的重视.
边境贸易政策的主要内容及其特点
从政策发展看,我国的边境贸易走过了一条从有边到无边、又恢复到有边的过程,使边境地区的区位优势得到了加强,为相邻国家和地区在更广阔范围内开展经贸合作创造了
有利环境.
一、《边境小额贸易暂行管理办法》的主要内容.
为鼓励西部地区利用区位优势发展边境贸易,1984年12月国务院出台了第一部专门规范边境贸易的管理规定,即《边境小额贸易暂行管理办法》,其主要内容有以下几个方面：
1.边境小额贸易的规定.边境小额贸易是指我国边境城镇中,经省、自治区人民政府指定的部门、企业同对方边境城镇之间的小额贸易.边境城镇之间的小额贸易按照自找货源、自找销路、自行谈判、自行平衡、自负盈亏的原则进行并照章征收关税、产品税或增值税.
2.边民互市贸易的规定.边民互市贸易应当在一定的限额范围内进行,具体
限额由省、自治区人民政府自行规定送经贸部、海关总署备案.边民互市贸易的商品,在限额以内的免征关税、产品税和增值税.
3.许可证的规定.凡需领取许可证的进出口商
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二、《关于边境贸易有关问题的通知》的主要特点.
1996年初,国务院根据经济形势和社会发展的总体要求,下发了《关于边境贸易有关问题的通知》（以下简称《通知》）.该政策根据社会主义市场经济发展的要求,对“八五”期间边境贸易政策进行了调整、规范和完善.
1.恢复了历史的区域性.《通知》对边境贸易经营区域和经营资格作了严格界定.边民互市贸易,指在边境线20公里以内、经政府批准的开放点或指定的集市上进行的商品交换活动；边境小额贸易,指沿陆地边境线经国家批准对外开放的边境县、边境城市辖区内经批准有边境小额贸易经营权的企业与毗邻国家边境地区企业进行的贸易活动.
2.规范了边境贸易的形式.《通知》规定,边境地区开展的除边民互市贸易以外的其他各类边境贸易形式,今后均统一纳入边境小额贸易管理并执行相应政策,开展边境小额贸易原则上不受贸易方式和经营分工的限制.
3.突出了减免税优惠.《通知》的核心是保留了在边民互市贸易中,进口商品在限额内免征关税和边境小额贸易减半征收关税的重要内容.这是在全国各类特定区域进口物资一律按法定税率征收关税和进口环节税的情况下,国家给予边境地区的进一步政策倾斜,具有实际的优惠度和很高的“含金量”.
4.放宽了商品的管理限制.《通知》规定,边贸企业出口国家实行配额、许可证管理的商品,除国家特殊规定的以外,在切块下达出口计划内的商品免领配额和许可证；对于进口国家实行配额和许可证管理的商品,国家每年将向边境地区专项下达进口配额,由省外经贸主管部门发放进口许可证,并允许出口边境地区自产的国家指定公司联合统一经营的商品,进口国家实行核定公司经营的商品.
边境贸易政策取得的成效及其存在的问题
边境贸易政策的实施,在很大程度上促进了西部地区边境贸易的规范、有序发展.但是,随着形势的发展变化,边境贸易政策在一定程度上又制约了西部地区边境贸易更快更好的发展.
一、边境贸易政策取得的巨大成效.
《通知》下发后,西部地区纷纷结合本地实际,出台了一系列与之配套的政策措施,本着互惠、有序、求实、奏效的原则,在更高层次上寻求边境贸易发展的利益趋向,从而为西部地区经济的发展注入了生机和活力.
新疆是我国最大的省级边境贸易区,边境线长达5400公里.1986年,外经贸部正式批准新疆开展边境贸易.19912000年新疆与中亚5国的双边贸易总额达68.925亿美元,年均增长45%.特别是进入20世纪90年代末期,新疆边境贸易发展迅猛,由1997年的9436万美元发展到2001年的9.81亿美元,连续九年占据新疆外贸的“半壁江山”,成为新疆对外贸易的重要支柱和主要增长点.
作为中国商品进入南亚市场的前沿窗口,在西藏4000公里的边境线上,有21个边境县、4个边境口岸和20余个边境贸易点.近年来,西藏确定了“以边境贸易为突破口、通贸兴边、以边带面,将西藏建成中国商品进入南亚市场的前沿窗口,促进西藏整体经济腾飞”的战略思想.“九五”以来,西藏边贸呈现出良好的发展态势,进出口总额达到2.35亿美元,比"八五"期间增长3倍多,边境贸易总额占西藏外贸总额的近一半.
自上世纪90年代以来,广西凭祥、东兴、水口等口岸的边贸经济曾一度发展迅猛,呈现出“加速跑”的态势,对越贸易总额从1999年的23亿元发展到2000年的39亿元,2003年又“涨”到了50亿元,凭祥市由此变成了我国南部边境对越贸易最大的陆路口岸.
从1988年到1993年,内蒙古自治区根据加快改革扩大开放的经济发展战略,经外经贸部批准相继组建了众多边贸公司,边境贸易呈现出“百花争艳”的局面.期间,边境贸易额在全区对外贸易进出口总额中的比重由25.49%上升到64.1%,由配角跃升为主角,重新成为内蒙古地区对外贸易的重要组成部分.据海关统计,“九五”时期,内蒙古的边境贸易额累计达26.13亿美元,比“八五”期间增长了27.9%,占进出口总额的34.5%.内蒙古正在倾力打造亚欧第一大陆桥.
总之,边境贸易政策,对于西部地区的发展带来的效应是巨大的,充分发挥了“利国、富民、睦邻、安邦”的作用.
二、边境贸易政策存在的主要问题.
国务院关于边境贸易政策的颁布和实施,对于促进西部地区边境贸易的发展,发挥了积
极有效的作用.但是,政策本身仍有不足之处,从而在一定程度上制约了西部地区边境贸易的健康发展.
1.边境贸易政策不稳定.现行的边境贸易政策,一般在一至三年内调整一次,而且,我国加入WTO后,要对部分商品不断调整边境贸易政策.边境贸易政策的调整,不利于西部地区制定发展边境贸易的中长期规划,不可避免地存在注重眼前利益的短期行为,制约了边境贸易的长远发展.据统计,“九五”期间,内蒙古边境贸易发展很不平衡,进出口总额处于高点的1999年比低点的1998年增长2.73亿美元,增幅为67%；而2000年边贸进出口总额完成5.94亿美元,又较上年6.64亿美元下降了10.5%.
2.边境贸易的税收优惠政策大打折扣.现行边境贸易政策规定,边境贸易进口环节增值税减半征收.但按照我国增值税管理办法,边境贸易进口商品只要进入流通环节,其进项税只能按实际征收额抵扣,这样进口环节所减征的增值税又在国内销售环节补征回来,使边境贸易的税收优惠政策大打折扣.
3.边境贸易的出口退税政策不太合理.由于我国周边国家外汇短缺等原因,目前在边境贸易中以人民币结算的比重很大,如云南省民族自治地方的边境贸易90%以上使用人民币结算.但是,按照现行边境贸易政策的规定,边境贸易出口货物办理出口退税时必须提供出口收汇核销单,以人民币结算的边境贸易出口货物无法提供核销单,所以不能办理出口退税.
4.边境贸易的结算服务体系不够完善.现行的边境贸易结算体系,要求双方出具的信用证往往需要第三国银行担保.但俄、蒙的进出口企业大多不愿采用信用证结算方式,致使一些中方公司采取直接汇款和随身携带外币方式结算,避开银行的参与使贸易风险大为增加,从而制约了双边贸易发展的深度和广度.
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5.边境贸易进出口商品管理僵化.受数量所限,配额许可证答理在一定程度上影响了边境贸易的发展.如我国与俄罗斯发展经济合作过程中,俄方因外汇问题而用实物支付,但有些物资受配额许可证数量限制,无法运回国内,影响了我国边境贸易企业开展业务的积极性.
西部地区边境贸易政策调整与完善的几点建议
实践证明,西部地区将国内市场上的地域劣势变为国际市场上的地域优势的选择是十分有效的,边境贸易在经济发展中的地位越来越重要.今后,加快发展西部地区的边境贸易,应该从边境地区的实际情况出发,按照WTO规则和加快西部地区经济发展的要求,调整和完善边境贸易政策,以促进边境贸易的健康发展.
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一、用活用足现有边境贸易的优惠政策.
2002年12月,国务院在《关于实施西部大开发若干政策的通知》中,提出了“实施更加优惠的边境贸易政策,在出口退税、进出口商品的经营范围、进出口商品配额、许可证管理、人员往来等方面,放宽限制”.为此,西部地区发展边境贸易,必须首先用足用活我国现有的优惠政策.
1.充分发挥西部地区发展边境贸易的优势.首先,资源富足是西部地区发展边境贸易的“天时".西部地区是我国水、油、矿藏自然资源的聚集区,将资源的潜在优势转化为现实优势,可以使西部地区在国际分工格局中取得有利地位,成为推动西部地区经济发展的重要源泉.其次,地缘优势是西部地区发展边境贸易的“地利".西部地区拥有漫长的边境线,从北向南边境线长达1.3万多公里,为西部地区发展边境贸易提供了有利条件；西部地区具有明显的交通优势,特别是新欧亚大陆桥80%的长度通过西部地区,为西部地区发展边境贸易提供了新的机遇.最后,历史人文是西部地区发展边境贸易的“人和".长期以来,西部地区居民与周边国家人民保持着密切的非官方经济文化往来,民间活动交往频繁,各族人民千丝万缕的亲缘关系为边境贸易的发展创造了良好的人文条件.所以,西部用活用足现有西部大开发的优惠政策,积极发展边境贸易,具有非常重要的现实意义.
2.鼓励企业联合.一般来讲,边境地区边境小额贸易企业的实力相对不足,经营规模不大,而位于中心城市的外贸企业势力较强.所以,大企业把资金、客户、人才等优势与边境小额贸易企业享有的政策优势结合起来,扩大贸易规模,以达到互惠互利、共同发展的目的.
3.扩大政策优惠的范围.位于非边境地区的外贸企业也可利用在各口岸设立的分公司、办事处等进行改造注册,积极争取边境小额贸易经营权,争取享受边境贸易的优惠政策,增强边境贸易企业的实力和发展后劲,繁荣西部地区的经济.
二、适当调整现行边境贸易政策.
中国加入世界贸易组织后,边境贸易政策开始受到越来越多的质疑.因此,如何正确认识世界贸易组织有关规则与我国边境贸易政策的异同,在世界贸易组织规则框架下调整和完善现行边境贸易政策,成为当前必须面对和解决的问题.
1.我国的边境贸易政策不完全符合WTO的规则要求.一是扩大了边境贸易的地区范围.WTO规定的边境贸易地区为距边境线15公里的区域,我国的边民互市地区为陆路边境20公里以内的区域,边境小额贸易地区为我国与毗邻国家有陆地接壤的边境县(市、旗)和经国务院批准的边境开放城市的辖区,均明显超出了15公里的范围.二是扩大了优惠措施的目的和形式.WTO规定便利边境贸易仅指便利通关,而我国采取的优惠措施包括免征、减半征收关税和进口环节增值税,这显然超出了便利通关的目的.三是扩大了给予优惠待遇的对象.我国对边境贸易给予减半征税的待遇已不仅仅局限于边境地区的企业,大量内地企业到边境地区开办企业,同样“享受”优惠政策.
2.边境贸易政策的调整.贸易自由化是WTO的宗旨之一,所以,调整边境贸易政策,重在鼓励和促进边境贸易向自由化方向发展.为此,边境贸易政策应当做出以下调整：实行边境贸易进口关税和进口环节税按法定税率减半征收政策；对部分毗邻国家以人民币结算的边境贸易出口货物,限定企业、限定口岸进行出口退税试点；凡国家非招标的进出口商品,对进口原产于毗邻国家或出口原产于我国的商品,免领配额许可证或关税配额；对国家实行出口招标当地主产的商品,边境贸易企业交纳一定比例的招标费用后,取得出口配额；对边境企业的边境贸易经营权实行登记制,取消经营范围限制.
三、完善边境贸易的政策环境.
1.保持政策的连续性和稳定性.国家制定的边境贸易优惠政策要有一个相对稳定的较长的期限,需要完善时可对部分条款进行调整.特别是应对WTO的挑战,对边境贸易政策进行低调处理,避免因大力宣传而引起WTO成员的注意.同时,注意跟踪边境贸易进口量占据较大市场份额的产品,作好应对WTO成员提出质疑的准备.
2.改革现行边境贸易管理体制.目前边境贸易管理体制,存在的问题很多：市场秩序较乱,企业组织不完善,经济行为不规范等.所以,边境贸易管理体制的改革重点是,提高行政管理效率、增强宏观调控能力、整顿市场秩序,使边境贸易走上正规化、集团化和健康有序发展的道路.
3.积极创造条件向边境自由贸易区过渡.自由贸易区的形成,一般是从边境贸易自由化发展起来的,从某种意义上说,边境贸易是一种先导,一种试验.根据世界各国的发展经验,规范的边境自由贸易区是边境贸易的高级阶段.我国边境贸易从总体上讲,处于互通有无的初级阶段.但是,目前我国部分沿边开放城市,已经不同程度地具备了建立边境自由贸易区的基础条件.所以,迫切需要政策设计和制度建设方面进一步完善,从而使边境贸易进入更高层次的发展阶段.
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