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一、日本的农业保护政策
(一)农业保护政策的含义
日本经济学家速水佑次郎在其《日本农业保护政策探》一书中,将农业保护政策被定义为“通过政府对农产品和农业投入晶市场的干预来增加农业产出和收入的政策”.其中农业投入品被限制为可在市场交易的“私人物品”,而不包括重要的排灌渠道等众多农民联合使用的“公共物品”.因为公共物品是不能在市场上进行交易的,或不能通过市场有效地进行资源配置,它的供给在任何情况下都是政府的首要职责.因此,这里所说的保护政策只限于政府对私人物品的市场干预.
具体而言,农业保护政策就是在国民经济运行过程中,政府为确保农业发挥基础作用, 使农业的发展与国民经济其他产业的发展相适应,通过对农业生产和贸易等环节的支持与 保护,以提高农业综合生产能力为基本目标,以保护农民利益为落足点,由此而采取的一系 列支持和保护农业的政策措施的总称.其根本特征在于政府通过关税、国内价格干预和补 贴等手段,替代和扭曲市场机制作用,促使国内粮食和其他农产品的产量增加,向农业人口 转移收入.
(二)日本农业保护的具体政策
1．关税方面
首先,从关税保护在农业保护中的份额看.在各国不断通过削减关税来减少农业保护 的情况下,日本的农业保护仍然主要依靠高关税.2004年日本的农业保护总额为52830亿． 日元,其中91％是通过高关税提高进口价格实现的,远远高于同期美国的35％,欧盟的 53％和世界平均水平60％.
其次,从关税税率看.表1中的数据表明,虽然经过乌拉圭回合谈判,日本的农产品平均 关税下降为64．9％,仍然远高于欧盟的15．7％和美国的10．9％.其中关税税率为30％'90％ 的农产品关税税号,日本为111个,少于欧盟的313个,略高于美国的99个；而税率为 100％―200％的税号,日本有138个,相比之下,欧盟的31个和美国的26个显得微不足道 了.这使得日本的农产品进口关税呈现一种“金字塔式”的结构――大部分品种的关税较低, 但一部分高关税的品种却十分突出.根据日本农林水产省2005年6月按WTO新的从价税 换算方式测算的结果,日本的精米关税为778％,籼米关税为560％,都大大超过迄今为止公 布的大米关税490％的水平,至于魔芋,其关税甚至高达1700％,为世界各国高关税之最o.
2．农业补贴方面
庞大的财政补贴作为战后日本支持和保护农业最直接、最主要的手段之一,长期集中 用于农业生产的预算补助与农产品的价格补贴上.近年来,日本这种对农业采取巨额补贴 的政策不断受到世界贸易组织和一些国家的指责.WTO调查报告公布的数据表明,日本对 农业的补贴已经超过了农业的收入.20世纪80年代以来,日本每年农业补贴总额在4万亿 日元以上,农民收入的60％来自政府的补贴.据经合组织(OECD)的调查显示：2000年,日 本对农业的补贴已经达到国内生产总值的1．4％,而同期的农业产值只占1．1％.从OECD 衡量农业保护程度的指标PSE(生产者补贴等值,ProducerSupportEstimate)的总额来看, 2003年日本为447亿美元,虽然低于欧盟的1214亿美元,但却高于美国的389亿美元；如 ,果按人均水平比较,则日本人均PSE为344美元,超过欧盟的303美元,为世界最高；如果按 PSE占CDP的比例比较,册日本是1％,略低于欧盟的1．2％,大大高于美国的0．4％；如果 按PSE占农业生产额的比例比较,则日本为58％,不仅明显高于美国的18％和欧盟的 37％,而且远远超出了OECD平均的32％o.由此可见,日本政府对农业的补贴堪称世界各 国的最高水平.
3．税收方面
日本的税制非常复杂,但没有单独的农业税制.农林水产业同其他产业一样,按照全国 统一的税赋标准交税,但这并不等于政府不给农民在税收方面的照顾和支持.实际上,日本 政府为了支持农业的发展,在税制方面制定了相当优惠的政策,使农业处于十分完善的保 护之下.
在日本,与农民关系比较密切的税种主要是与土地有关的税,但这类税并不是单为农 民制定的,对与土地有关的城市居民和法人同样适用.不过,农民可以享受某些特殊优惠. 例如,有关遗产税的法律规定,继承农业用地并继续将土地用于农业生产的继承人,如果遗 产税总额超过土地的交易价格,超过部分可以延期交纳；如果该继承人死亡或者连续从事 农业20年以后,未交纳的税款可以免交.再如,土地税只向土地所有者征收,租用土地的农 民除向土地所有者交纳地租外,不需向国家交纳土地税.此外,在其他诸多税种中,一旦涉 及到农业问题,日本政府也都对农业团体或农民个人实施特殊的优惠政策.这样从事农业 生产和经营的企业或个人,就可以在法人事业税、法人所得税、个人事业税、个人所得税、继 承税和赠与税等诸多方面享受优待.
(三)日本农业保护政策的泥潭
由于实施农业保护政策会带来制度租金(InstitutionalRent),而那些享有制度租金的私 人和各个利益集团不仅是日本政治家选举时的募捐者,也是政治家退休后获得有利就业机 会的提供者,并且能够争取到农民选票是日本各政党竞选成功的重要保障.所以,由农业合 作协会、农林水产省和执政的自民党所组成的“铁三角”,就成为坚决维护农业保护程度的 顽固堡垒.于是就出现了这样一种局面：一方面,当市场因素的反应产生无法预料的问题需 要采用新的干预措施时,日本政府对市场的干预就趋于扩大；另一方面,原有的干预政策因 涉及既得利益集团的利益而难以取消,所以日本政府的农业保护政策就陷入了只能不断加 强而不能有所减弱的泥潭.
二、日本进行农业保护的原因
(一)粮食安全因素：二战结束后出现的粮食危机是进行农业保护的重要原因
二战结束后,日本曾陷人严重的粮食危机.这不仅是由1945年的粮食欠收引起的,更重 要的是由于战前的粮食供应体制被破坏.战前,日本国内所需大米的20％是从中国等殖民地 国家掠夺来的,而战败则丧失了这条粮食供给的渠道.并且由于战败,不仅有几百万军队从 战场复员回来,而且几百万侨民也一下子被强制地从殖民地遣返回国,9000万人口被禁锢在 本土的四个小岛上,日本就陷入了历史上最为严重的粮食危机.这次粮食危机给日本留下了 深刻的教训,日本政府也因此而更加重视粮食的生产和增产.时至今日,日本虽然已经由落 后的农业国转变为先进的工业国,但许多人一想起当年时粮食危机的惨状就不寒而栗,这乃 是日本政府多年来一直重视粮食安全保障,坚持严格的农业保护政策的重要原因之一.
(二)经济因素：农业比较优势下降是产生农业保护的根本原因
日本农业保护程度不断提高的根本原因是农业比较优势的急剧下降.以引进技术为基 础,日本实现了工业生产率异乎寻常的提高.1960―1980年,日本制造业的劳动生产率年均 增长6．7％,远高于同期美国的3．2％、英国的2．6％、法国的4．2％和原联邦德国的4．1％. 相比之下,同期日本农业劳动生产率虽然也年均增长5．3％,但却与其他工业国的增长速度 大体相当①,日本农业比较优势也因此而大为丧失.随着人均收入的提高,肉、奶等高价值食 品的消费迅速增长,食品和饲料进口也急剧增加,这样就产生了农业实行保护的实际需要. 在比较优势从农业迅速转向工业转移的过程中,如果产业间资源配置的调整完全听任市场 机制,那么由于城乡收入不平等,特别是在农村人口迅速减少的情况下,农民的利益就难免 遭到严重的损害,甚至会达到农民无法容忍的地步.为了保护农民的利益进而保护农业生 产,日本政府就对农业实行了政策性保护,以提高农产品进口关税和实行价格支持等方式, 把产业调整的一部分代价转移给全体公众.
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(三)政治因素：争取农民选票是各政党不断提高农业保护程度的政治需要
在日本政界中,执政党和在野党之间、执政党各派之间的争斗是十分激烈的.他们为了 取得政治上的优势,不仅需要垄断资本集团作后盾,也需要社会各种力量的支持,广大农民是 一支不可忽视的力量.各政党尤其是自民党,有许多议员来自农村,他们是靠农民选票才当 上议员的.通过实施农业保护政策来提高农民收入,满足农民的部分要求,也是一种拉农民 选票的方式.因此,在日本没有哪个政党敢公开反对农民的要求,各政党都尽量迎合农民的 心理,无怪乎人们称日本的大米价格为“政治米价”.农业保护政策虽然加重了财政负担,在国 内外都引起了很大的争议,但日本政府却很难取消农业保护,怕的就是失去农民的支持.
三、农业保护政策对日本实现贸易自由化的消极影响
(一)日本实现农产品贸易自由化的可能性
虽然日本政府通过高关税、税收优惠和补贴等方式对国内农业进行了严格的保护,但 其农业的发展水平却令人担忧.
1．农业劳动力持续减少且日益老龄化
日本已经成为世界第一长寿国,正在稳步进人“人生80岁”的老龄社会.就农村而言,老 龄化现象十分严重.日本农业就业结构主要有两个特点：农业劳动力持续减少和老龄化进 展明显.根据日本2000年度农业白皮书统计,农村人口为1346万人,仅为1960年(3441万 人)的39％,而其中60岁以上的农民占66％,65岁以上的农民占53％.
2．耕地面积缩小,利用率下降
日本的耕地由于转作他用及弃耕等原因面积日益缩小,已经由1961年的608．6万公顷 减少到2000年的483万公顷.耕地的利用率从1994年开始低于100％,此后持续下降； 2001年,日本全国的耕地面积为479．4万公顷,比上年减少了3．6万公顷,耕地利用率比上 年下降了9．2个百分点,为94．3％.
3．农业生产额不断下降
日本农业生产额在1985年度达到最高值,为134094亿日元.此后,一直呈减少的趋 势.根据日本农林水产省2003年8月28日统计出来的2001年度《农业、粮食相关产业的经 济计算&
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可见,农业保护政策虽然为日本农业的发展提供了时间和空间,使其避免了国际市场 的激烈竞争,但农业的发展水平不仅没有因此而提高,反而不断下降.这样,日本农业就陷 入了越保护越落后,越落后越保护的恶性循环.在农业不断衰退的情况下,日本政府越来越 难以降低其对农业保护的程度,更谈不上实现农产品贸易自由化的可能性.
(二)日本的农业保护政策导致其在关贸总协定和WTO的农业谈判中越来越被动
日本是关贸总协定和WTO谈判中积极主张贸易自由化的国家之一,但主要主张开放 工业和服务等领域,很少涉及农业领域.由于日本政府一直奉行农业保护政策,农产品自由 化就成了日本自由贸易的最大障碍.在乌拉圭回合农业谈判中,日本由于国会“大米一粒也 不能进口”的决议,态度非常消极.这不仅使日本在谈判中陷入了被动不利的地位,招致了 国际孤立,而且付出了相应的代价.结果,日本在不得不接受大米关税化的同时,大米市场 准入量本来可以承诺国内消费量的5％,最后却被迫承诺了7．2％.鉴于在乌拉圭回合谈判 中消极被动的教训,日本在WTO农业谈判中转而采取了以攻为守的积极姿态,于2000年 12月向WTO提交了一个大谈农业哲学的谈判提案,以继续保护国内农业为前提,主张按乌 拉圭协议方式,逐步实现农产品贸易自由化.其提案主要包括以下两个观点：
1．强调农业具有多方面功能
在农业谈判在中,日本主张应该充分注意到农业所具有的多方面功能,例如防洪(水田 及早田在大雨时的储水功能)、水资源涵养、防止土壤侵蚀、防止山体滑坡、处理有机垃圾、 净化大气、缓和气候变化(水田在夏季具有降温功能)、保健休闲等.对此表示认同的国家或 地区有欧盟、挪威、瑞士、韩国等.大多数国家和地区则持反对意见,例如,澳大利亚、巴西、 乌拉圭、智利、哥斯达黎加、巴基斯坦等国认为,多方面功能是农业保护主义的借口’；东盟担 心多方面功能的概念会成为将来自由化的障碍；美国、加拿大、澳大利亚、新西兰虽然不否 定农业具有多方面的功能,但却主张它不能成为采取歪曲贸易自由化措施的理由；乌拉圭、 阿根廷、危地马拉等国认为,多方面功能只是特殊情况,不应将其一般化.
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2．强调粮食安全保障的重要性
日本在农业谈判中一直强调粮食安全保障的重要性.对此认同的国家或地区有瑞士、 韩国、印度、孟加拉等少数国家.而美国对“为了保障粮食安全而有必要采取歪曲贸易的措 施”这一主张表示强烈反对,认为大幅度地改善市场准入就能保障粮食安全.新西兰认为贸 易自由化不彻底才会在粮食安全领域出现问题.乌拉圭认为,发达国家的粮食安全保障与 发展中国家的粮食安全保障没有关系,发展中国家只有从发达国家开放的农产品市场获得 出口收入,才有助于实现粮食安全保障.
日本农业保护政策已经使其在WTO农业谈判中陷入被动的局面,其提案被认为是“保 护主义提案”,不仅没有得到大多数国家的认可,反而不断遭到来自各方面的批评.2003年3 月26日,美国首席农业谈判官约翰逊在日内瓦会议不欢而散后的记者招待会上,严厉谴责 日本缺乏谈判诚意,说“只要日本不让步,农业谈判就不能达成框架协议.”“日本等国的态度 很可能对其他领域的谈判产生恶劣影响.”WTO在2005年1月25日发表的《日本贸易政策 审查报告》,批评日本对大米等农产品实施高关税保护政策,是对贸易自由化的歪曲.可见, 农业保护政策已经严重阻碍了日本实现贸易自由化的进程,成为其提倡自由贸易的软肋.
(三)农业保护政策导致日本在FFA的浪潮中落伍
在WTO多边谈判的进
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