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摘 要 ：食品安全是食品贸易中的焦点问题,受到发达国家官方标准和私营标准的共同关注.文章从官方标准和私营标准的内涵出发,阐述了二者的发展趋势及相互关系,分析了用于约束官方标准的SPS协议的主要原则及私营标准与SPS协议的冲突之处.研究发现,发达国家食品安全的官方标准和私营标准均越来越严格,私营标准比官方标准更为广泛和严格,私营标准尚不受SPS协议约束,且在科学依据、透明度、等效性等方面违背了SPS协议的原则.
关 键 词 ：官方标准；私营标准；食品贸易；SPS协议；EurepGAP
中图分类号：D996
文献标识码：A
文章编号：1002-0594(2011)05-0076-06
收稿日期：2010-11-01
20世纪90年代以来,世界一系列重大食品安全危机事件的爆发,迫使各国政府加强国内的食品安全管理并提高进口产品的卫生检疫措施,以控制食品安全和保证动植物健康,重塑消费者的信心.与此同时,一些私营企业和社会团体为增强市场竞争力,亦制定措施加强对食品安全的控制.为了防止各国的SPS(Sanitaryand Phytosanitary,卫生与植物检疫)措施演化为贸易壁垒,乌拉圭回合于1994年通过了SPS协议,用以规范各国食品、农产品贸易中卫生与植物检疫措施的使用,从而使成员的官方标准进入规范化进程.遗憾的是,私营标准(Private Standard)目前仍是不受国际规则约束的灰色区域,而且随着私营标准的增多和影响增大,其对食品、农产品贸易的影响愈来愈大.私营标准范围广泛,且85％私营标准比官方标准严格(OECD,2006),这对发展中国家食品农产品出口带来严峻挑战.私营标准因而也成为发展中国家和SPS委员会的关注焦点.中国作为世界第五大农产品出口国,食品农产品出口不但受阻于发达国家严格苛刻的官方标准,而且不断遭遇名义上自愿但事实上强制的私营标准的制约(如EurepGAP、BRC是果品蔬菜出口欧盟市场必须遵从的私营标准).可见,对发达国家官方标准和私营标准的研究已成为中国食品农产品贸易不可回避的课题.然而,国内在这些方面的研究还非常欠缺,对私营标准的研究则刚刚起步.本文通过对官方标准和私营标准发展趋势及其与WTO规则间关系的研究,为我国企业和政府应对国外的官方标准和私营标准,扩大中国优势农产品出口提供理论依据.
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一、官方标准与SPS协议
(一) 官方标准及发展趋势食品安全的官方标准是指政府部门通过制定法规、标准、加工和生产方法、检测、检验、出证和批准程序、检疫处理、统计、取样和风险评估方法以及与食品安全直接相关的包装和标签要求,对国境内的上市产品(包括国内产品和进口产品)进行准人限制,以达到保护消费者食品安全、动植物健康以及保护环境的目的.政府采纳的国际标准也属于官方标准的范畴.官方标准是强制执行的准则,政府机关通过检验、检疫等手段督促所有上市产品满足政府官方标准的要求,否则产品将被退市,生产商和销售商遭受处罚.
目前,发达国家的官方标准,呈现出越来越严格的趋势,主要表现在：1.不断加强对食品生产过程的管理规范和要求.如欧盟的《欧盟食品及饲料安全管理法规》提倡“从农田到餐桌”的全程质量管理理念,要求食品生产标准化、过程透明化、产品追溯化,是对整个食品供应链控制最严厉的法规.2.不断延伸标准的控制范围和提高控制水平.日本的《肯定列表制度》号称世界上最为严格的药残禁用和控制标准,涵盖302种食品、799种农业化学品,检测项目也增至54782个,仅“暂定标准”一项就涉及到734种农业化学品、51392个限量标准、264种食品、农产品,分别是过去全部规定的2.8倍、5.6倍和1.4倍.3.对食品生产过程和出口企业进行严格管制.美国、日本和欧盟、韩国都实行食品出口企业注册认证制度,出口企业的原料、加工、包装、储运等环节都必须严格符合卫生检验规则,生产过程必须实行HACCP管理,更为严厉的是,进口国还派专家实地检验认可,之后产品方可出口.4.不断优化检验方法和提高检验精度.2005年起日本将鳗鱼的检测方法,从检测显性孔雀石绿含量调整为检测隐形隐性孔雀石绿含量,检出率从5ppb提高到2ppb.欧盟、日本将茶叶药残的检测方法从汤茶法改为干茶法,检出精度成10倍提高.5.延长产品的通关时间.2008年9月起,韩国将所有养殖水产品的检测周期由原来的4天延长N8天,大大增加了仓储等管理成本及鲜活产品的质量安全成本.
(二) 官方标准与8P8协议在国际贸易中,为保证各国食品安全的官方标准的规范使用,乌拉圭回合通过了《实施卫生与植物卫生检疫措施协议》(SPS协议).SPS协议是WTO框架下规范成员动植物检疫措施和国际贸易行为的游戏规则(董银果,2009).SPS协议保证了各国采用法规标准等手段控制食品安全的权利,同时对各国的SPS措施制定提出了规范性要求：1.必须建立在科学依据之上.即采纳国际标准(即国际法典委员会CAC制定的食品安全标准、国际动物协会OIE制定的动物卫生标准和国际植物保护公约IPPC制定的植物健康标准)或者经过科学的风险评估.另外,如存在科学依据,成员还可使用比国际标准更为严格的SPS措施；2.必须设立专门机构向WTO/SPS委员会和其他成员通报新颁布的SPS措施或对原有措施的修改,并留出适当时间供其他国家咨询和评估；3.实行等效一致原则.出口成员对出口产品采取的SPS措施,尽管不同于进口成员采取的措施,或者不同于生产同一产品的其他成员的措施,但客观上达到了进口成员适当的或同一的动植物卫生保护水平(ALOP),进口成员就应当接受这种措施(等效认可)；4.必须对贸易影响最小化.在达到相同控制风险水平的情况下,各国应选择对贸易影响最小的SPS措施；5.实行区域化原则.成员对于风险应遵从区域划分的原则,不应因某成员境内的局部区域发生风险,而对整个国家的产品实行禁运.6.发展中国家区别对待原则.明确了发达国家应帮助、援助发展中国家提高国内的风险控制能力和控制水平.以上原则和规定确保各成员选择可接受的风险水平和实施适当的保护水平,努力实现各国官方标准确是科学依据支撑下为保护消费者和动植物群体安全所必须的水平,从而对贸易的负面影响最小化.SPS协议是目前规范食品安全措施最具权威的协议,极大地促进和影响着食品国际贸易的健康发展.
二、私营标准与SPS协议
(一) 私营标准及发展趋势“Private Standard'’(私营标准)又称“Private Voluntary Standard,缩写PVS”、“Private Food Standard”或“Private FoodSchemes”等等,指非政府机构设立的,用于规范商业团体内部产品质量,满足自身品质需求的自愿性标准、认证和措施.私营标准与官方标准或者国家标准是相对而言的.私营标准主要是在疯牛病、口 蹄疫、二恶英等食品安全危机事件爆发后,个体企业、全国性联合体及国际联合体等非政府机构为应对食品安全危机所作的努力,其目的是增强市场竞争力.据联合国贸发会议估计,目前全球共有400多个私营标准,而欧盟的私营标准占了绝大多数,其体系多样,制定目标和关注范围各不相同,主要关注食品安全、环境污染、社会责任和动物福利等方面(董银果,2010).WTO/SPS委员会指出,目前食品国际贸易中最主要的私营标准有10多个,按其制定者不同可以分为个体企业、国家框架和国际框架下的私营标准(董银果,2010).
一般而言,私营标准发达的地区,官方标准也比较发达.这是因为私营标准起初是为了弥补官方标准的不足,实现产品的差异化和增强竞争力,后若被政府机构接受,即演化为官方标准,如HACCP.从私营标准与官方标准的这一关系来看,绝大多数的私营标准要比官方标准严格.OECD对零售商的调查问卷显示(表1),85％私营标准高于政府的官方标准.英国的BRC标准与欧盟的食品安全法律相比,更是有许多方面超越了法律的基本要求,单是关于食品质量管理体系上就有十几种要求超过了法律的基本条例,另外在工厂环境标准、产品控制和质量控制方面也有一定的补充和超越(表2).又如英国农药行动组织(PAN UK)规定在任何情况下,当某种植物保护产品未被授权在某种商品上使用或没有数据能够表明其残留对消费者健康无损害,则在这种商品中的残留不得超过0.01mg／kg,在实际操作中就意味着限量为零.另外,私营标准超越了食品安全的限制,其主要关注点是过程和生产方法(Process or Production methods,PPM),包含的范围广泛,如HACCP、动物福利、有机物、转基因、追溯性、环境影响、劳工标准等方面.
从私营标准的发展来看,呈现出广泛严格的趋势,主要表现在：1.私营标准的要求越来越严格和复杂.收入的增加和生活质量的提高使得消费者对产品的品质、安全以及生产过程等提出更多关注,而供应商为保持市场份额甚至进一步扩大顾客群,也需要产品更加具有竞争优势,同时政府对食品生产的监管力度也逐渐增强,这些因素都促成了私营标准的严格和复杂；2.私营标准层出不穷,防不胜防.如欧洲的禽肉产业涉及的私营标准就有四种,即荷兰的IKB(Integrate Keten Beheersing)、英国的ABM(Assured British Meat)、比利时的Certus和德国的Q&S(Qualitat and Sicherheit),但在供应链不同阶段覆盖面有所不同,这些标准大幅抬高了进口农产品的门槛.3.私营标准管理体系的方法是监测评价全过程的生产、加工和销售行为,而不是终端产品的技术表现.比如全球食品安全行动(GlobalFood Safety Initiative)和EurepGAP对供应链的生产环境、过程和加工方法提出诸多要求；4.执行具有事实的强制性.虽然许多私营标准在形式上是自愿的,但是在实施执行中却具有强制性.如EurepGAP是自愿性标准,目前成员已遍及欧洲12国的30家大额(Grace L.,2006),不符合的供应商被排斥在市场之外.私营标准还具有先入为主的特性,谁首先制定标准,谁就可以控制市场供应链,引领国际贸易的发展,排挤圈外企业.
(二) 私营标准与SPS协议私营标准在食品国际贸易中正呈现出扩大化使用的趋势.它不仅作为控制食品安全风险的标准,也逐渐成为影响国际贸易中市场准入、产业供应链等方面的重要因素.因而,有人认为私营标准将成为管理世界农产品和食品供应链的最主要形式,而WTO将会成为第二权威,甚至是不相关的管理权威(Henson,2005).目前来看,私营标准与WTO管理食品国际贸易的SPS协议还存在一定冲突.
1. 是否受SPS协议约束尚不确定.2005年7月圣文森特和格林纳丁斯在WTO/SPS委员会上指出,其出口到英国超市的香蕉遭到私营标准EurepGAP的严格限制,使小生产者遭受经济损失；牙买加等许多发展中国家都纷纷对此表示担忧.于是SPS委员会介入调查是否能够约束EurepGAP.SPS协议13条关于SPS的管辖范围是“各国中央政府机构、地方政府机构以及非政府实体”.也就是说,如果EurepGAP被认定是该规定里的非政府机构,那么SPS委员会和欧盟委员会就有权利对其所引起的贸易纠纷进行干预和解决,但“非政府机构”在SPS协议里并没有给予明确的定义；《TBT协议》把“非政府机构”界定为“中央政府机构和地方政府机构以外的机构,包括有执行技术法规的法定权力的非政府机构”.Lee(2006)认为,“非政府实体”并不是单个的经济运营者,而属于私营实体,他们受政府委托具有特定的任务,且具有特定的法律地位.然而,EurepGAP作为一个自愿性标准,没有任何法律效力,也没有政府委托,与《TBT协议》中的定义并不相符.因此,WTO协议管辖下的欧盟委员会对此没有任何裁判权利,这就使私营标准游离在国际规则之外.
2. 与“科学依据”和“透明度”原则存在冲突.科学依据是SPS协议的首要原则,而私营标准型零售商,并控制了欧洲新鲜农产品87％的市场份却违背了这一原则.私营标准,尤其
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SPS协定规定各成员应确保所有动植物卫生检疫法规及时公布.除紧急情况外,应允许在SPS措施公布和生效之间有合理的时间间隔,以便让出口成员,尤其是发展中国家的生产商有足够的时间调整其产品和生产方法,以适应进口成员的要求.然而,以商业计划为目的的私营标准通常是为满足商业团体及消费者需求而建立的,为使产品更具吸引力,检验过程不透明且一般不公布产品检验的具体细节,这给供应链上的外国生产者带来巨大挑战,尤其是发展中国家的小生产者往往被挤出市场.Dolan and Humphrey(2000)研究了肯尼亚和津巴布韦的农产品出口英国四大超市情况发现,1992年肯尼亚将近75％的水果蔬菜出口由小生产者提供,到1998年则降到不足18％.
3. 等效性原则的不同理解与运用.SPS协议提倡成员达到相同保护目的的不同措施之间的等效认可.然而,私营标准对等效性却有不同规定,EurepGAP、BRC等私营标准对于等效性的要求远 比官方标准严厉.例如欧盟官方标准遵从WTO/SPS协定中的风险结果等效性(equivalence of riskoute),强调的是结果的等效概念(戚亚梅,2009),也就是说,出口成员只要能证明自己的最终产品达到进口成员设定的官方控制水平,即使生产过程中实施的具体措施并不相同,欧盟也会要求成员遵循等效性原则接受出口成员的产品.但是,EurepGAP等私营标准遵从生产过程的认证(即Process or production methods,PPM),要求产品从生产环境、原料、加工过程到最终产品都必须满足认证要求,任何一个环节都不能缺少.
三、结论与政策建议
本文从官方标准和私营标准的概念出发,阐述了官方标准和私营标准的发展趋势和相互关系,分析了WTO/SPS协议对官方标准的相关规定,进而从管辖范围、科学依据、透明度和等效性等方面分析了私营标准与SPS协议的冲突之处.本文认为,发达国家的官方标准和私营标准均越来越严格,私营食品标准比官方标准更为广泛、更为严格.私营标准尚游离在SPS协议约束之外,而其在科学依据、透明度、等效性等方面都违背了SPS协议的原则.
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