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4月18日,正是世界贸易组织（WTO,下称世贸组织）各成员代表就多哈回合的农业谈判进行为期四天的“农业周”（Agriculture Week）的首日.
就在这一天,美国总统布什突然宣布,提名现任美国贸易谈判代表波特曼出任白宫行政管理和预算局局长；波特曼的副手、现任贸易谈判副代表施瓦布女士将接任她的上司.
布什的这一决定颇让人感到意外.此时正值WTO多哈回合谈判的关键时刻――根据去年12月在香港第六次部长级会议上达成的《香港部长宣言》,在2006年4月30日前,各方需就农产品贸易及非农产品市场准入的全面谈判模式（full modalities）达成共识.在这一期限到来之前仅有12天之时,主要谈判方美国的贸易代表突然易人,对本已命运多舛的多哈回合谈判来说不啻又是一个打击.
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“当然我们可以设法在没有他（波特曼）的情况下继续,但是在这个阶段,有他会容易得多.”欧盟贸易专员曼德尔森在当天发表的声明中说.
波特曼去职,在观察家看来,传达了布什政府意欲放弃多边谈判和多哈回合的信号.
这使一洋之隔的日内瓦世贸组织总部更加充满悲观的气氛.至4月21日“农业周”结束,会议没有取得任何进展.同一天,世贸组织大约25个――富裕和贫穷经济体的――成员驻日内瓦代表召开会议,同意放弃原定在4月底举行部长级会谈的计划.
4月24日,在成员代表团负责人非正式会议上,WTO总干事拉米承认：“在我看来这很清楚――对你们任何人来说也不会意外――我们不具备在4月底达成农产品和非农产品谈判模式的条件.”
这一期限的错过,使多哈回合在今年年底结束所有谈判的目标――如果没有奇迹出现――已经变得非常渺茫.
期限一再错过
自2001年11月正式启动以来,WTO多哈回合谈判（以当时WTO第四次部长级会议的召开地卡塔尔首都多哈的名字命名）就始终充满波折,并一再错过预设的期限.
2003年9月的墨西哥坎昆第五次部长级会议,按计划原是多哈回合谈判进程的中期审议,由于发达成员和发展中成员在农业问题上谈崩而以失败告终；多哈会议上确定的整个回合谈判结束时间――2005年1月1日――由此不得不放弃.新的期限被设定在2006年底.
这一时间表,是根据美国国会授予总统贸易促进权“快速通道（美国国会对贸易代表所签署的贸易协议投票,只能通过或者否决,但不能修改）”的期限――2007年6月倒推而来的.因为协议达成后经美国国会审议尚需六个月左右,若想谈成多哈回合,2006年底便是真正的最终截止日.
2004年7月,多哈回合获得自启动起来的第一个重大进展.就此轮谈判的关键性议题――农产品贸易,发达国家与发展中国家终于达成谈判框架.这个框架协议规定,对于农业的“三大支柱”,出口补贴要在一定期限内完全取消,扭曲贸易的国内支持和关税要分层大幅度削减――高关税高削减幅度.谈判终于重回正轨.
这使人们对定于2005年12月中旬在香港举行的WTO第六次部长级会议寄予厚望.按照预定的计划,香港会议应该完成整个回合90％的谈判,即达成农产品贸易及非农产品市场准入的全面谈判模式.
然而,这一预期在香港会议来临前的一个月,即已告破产.由于主要贸易体在这两个关键领域的分歧巨大,难以达成共识,各方不得不降低对香港会议的期望值,确知香港会议将不可能达成预期的全面谈判模式,至多为下一阶段谈判提供推动力.
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为期一周的香港会议最终避免了失败的局面,整个谈判进程向前“推进了5&
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香港会议为多哈回合提供了一线生机,但可以说,其政治表态多于经济意义,各根本分歧并未减小.
正如美国参议院财政委员会主席查尔斯格拉斯利（Charles Grassley）在会后表示的：“（香港会议）只是把最棘手的问题搁置了起来.”
谈判死结
今年2月,美国世界经济研究所两位国际贸易高级研究员加里霍夫鲍尔、杰佛里斯考特合作撰写了一份政策报告,即《香港后的多哈回合》.报告认为,要在预定的2006年底“结束谈判的可能性几乎是零”.作者称,“谈判分歧太大,而危机意识又太缺乏.”
“这份报告写于2月,但完全也可以写于昨天!”报告的作者之一斯考特在4月24日向《财经》记者表示.
事实上,自香港会议以来,多哈回合谈判的几个关键领域一直没有取得实质性进展.
今年1月底,在瑞士达沃斯参加世界经济论坛期间,世贸组织总干事拉米曾召集与会的WTO成员经济体部长,达成共识,为使多哈回合按时完成,大家必须“一起行动”.然而,随着4月30日期限逼近,这一共识并未成为现实.
4月6日,拉米在印度首都新德里做的演讲中表示,当前谈判焦点集中于三个：农业国内补贴的削减幅度；农产品关税的削减幅度；以及工业产品的关税削减幅度.这三个谈判焦点又对应于三大成员体：欧盟需要在农产品关税上做更多；美国需要在补贴削减上做更多；G20（由巴西、印度、中国、南非联合发起的一个发展中国家联盟）则需要在工业产品关税上做更多.
但“三大成员体”互不退让,形成了一个死结――每一方都表示进一步的让步必须以其他方的让步作为前提,但没有一方愿意采取大胆的行动跨出这一步.
“我们处在一个经典的谈判困境中.”今年1月23日,欧盟贸易专员曼德尔森在柏林向德国工商界精英发表演讲时,如此描述多哈回合谈判的现状.“一大部分的WTO成员认为,富裕世界包括欧盟还没把足够的让步放到谈判桌上.”
欧盟成为此轮谈判矛头的焦点,系因农业谈判是多哈回合的首要中心议题,而欧盟在农业问题上是处于绝对的守势.去年10月,欧盟在香港会议前提交了一份最新的农产品贸易谈判提案,表示可以将欧盟的农业国内支持和出口补贴削减70％,农产品平均关税削减46％,从目前的23％降至12％.作为交换,发展中国家需大力开放其非农产品及服务市场.
在欧盟看来,这已经是所有提案中最具“实质性”的了.但是在大部分发展中成员看来,这一提案并不足以说服他们让他们在所有领域――包括农业、工业和服务业――做出实质性的减让.
根据2004年7月达成的谈判框架,农产品关税和补贴按数值分成几个区间,实行高额高削减幅度.而非农产品关税的减让采用瑞士公式（Swiss formula）,需要谈判确定的是系数（coefficient）.根据这个线性公式,原来的关税越高,削减的幅度就越大,而且削减后的关税将不会超过这个系数.发达成员提出,10分和15分别作为发达成员和发展中成员的系数.但这个提议遭到了以巴西和印度为首的发展中成员的极力反对.他们表示,能接受的至少是30.
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在测算农产品和非农产品市场准入的水平上,发达国家和发展中国家陷入不可调和的分歧.发展中国家坚持削减非农产品的名义关税上限,而非实际应用关税（名义关税比应用关税要高）；同时认为,这一减让足以与发达国家在农业上的真实关税减让相抗衡.此举称之为“低于互惠原则”（less than full reciprocity）,多哈回合给予发展中国家的一个待遇.
但是欧美认为,进行比较惟一可行的基础是“真实削减对真实削减”（real cuts for real cuts）.欧盟在这个问题上的表态尤其强硬.曼德尔森在多个公开场合重复,一再强调如果其他国家不“向前移动”,欧盟不可能做任何让步.
发展中国家代表巴西和印度似乎并不为之所动.今年4月初拉米访问印度期间,印度工商部长纳斯向媒体坚决地表示：新兴经济体将不会为了成功结束谈判而被要求支付代价,也不会接受WTO的任何不公正.“我已经指出过农业在印度不是商业活动,而是一种生活方式.任何引向震荡的交易都是不可接受的.”印度的诉求重点是针对发展中家的“特殊差别待遇”.
巴西则表示,“现在还不是讨论关键议题数字范围的时候,时机还不成熟”.
美国则处于相对灵活、微妙的谈判地位.因为在农业谈判上,美国攻守皆有.一方面,美国作为农业出口大国,希望得到更多的市场准入.在这一点上,美国和巴西的利益更为接近,要求欧盟更大地降低关税.另一方面,美国又存在着高额国内补贴,为欧盟和其他发展中国家所诟病.但是美国如要在削减国内补贴方面做出更多让步,就必须修改2002年通过的《农业法案》.
“这在政治上是不太可行的.”美国贸易谈判代表波特曼在香港会议期间说.除非美国在农业和其他领域获得更多的市场准入,不然说服国会的可能性几无.
而在推动非农产品和服务业市场开放方面,美国和欧盟又是坚定的盟友.这两个领域均是欧美的竞争优势所在,也是他们最大的利益所在.
“在服务业,美国一贯力推尽可能大的市场开放协议,包括金融服务、电信、计算机相关服务,以及快递等重要领域.”今年2月22日,波特曼在和曼德尔森会谈后举行的新闻发布会上说.2005年美国的服务贸易实现顺差560亿美元,“显然,对美国经济来说是一个非常重要的领域.”波特曼说.
可能的前景
错过4月30日期限后,给多哈回合谈判留下的空间已经非常狭仄――除非奇迹出现.
但从目前的情况来看,主要贸易成员缺少改变这一局面的政治意愿和能量.“这架飞机的飞行速度太慢,而逆风很强；这架飞机同时又装载过重.”世贸组织总干事拉米以此来形容目前的形势.
对于多哈回合的前景,美国世界经济研究院国际贸易高级研究员加里霍夫鲍尔、杰佛里斯考特描绘了三条可能的道路.
一是彻底失败.在这一情形下,成员经济体将因缺少共识而放任自流.主要的贸易经济体将转向双边或区域性自由贸易协定.如坎昆会议失败后,区域自由贸易协定一下子繁荣起来,特别是在东亚.多边贸易谈判的失败也可能引发强劲的新贸易保护主义,尤其是抵制来自中国和印度的低廉商品的出口.
二是达成一个最低限度的协议,不触及重要的贸易限制改革.一些观察人士认为,即使是一个很小的协议也足以让多边贸易谈判继续存活,而且可以让诸如服务业之类的谈判作为后续内容,纳入到另一个整合的谈判进程中.但是,这样一个微不足道的协议,可能会让富国和穷国同时深感失望；而且,它也将同样引发新一轮的地区贸易协定和保护主义.
拉米在4月6日新德里的演讲中也表示,鉴于发展中国家对此轮谈判的高期望值,WTO成员最终达成一个“廉价”协议的可能性微乎其微.
第三种可能是全力以赴谈判,将谈判期限延长至2007年,甚至更长.他们认为,很多国家可以轻易地同意延长谈判.但是对美国来说,要延长谈判需要国会决定是否授予总统新的贸易促进权,以及是否会延长或修改《农业法案》.该法案将于2007年到期.这两位作者的猜测是,美国国会可能会将总统的贸易促进权延长到2007年12月.
但是,从美国目前的政治形势看,这种可能性可以说也很小.由巨额的贸易逆差引发的贸易保护主义正在美国盛行.贸易自由化很难在美国国会获得多数支持.报告作者之一斯考特亦向《财经》表示,服务业和非农产品贸易实质性谈判的拖延,正使延长贸易促进权的任务变得复杂和困难.
今年4月3日,美国加州共和党议员,国会筹款委员会主席比尔汤姆斯在一次演讲中,敦促布什政府承认美国和欧盟存在着“不可调和的分歧”.另一位权威的共和党智囊成员向英国《金融时报》确认,“（美国）目前对贸易自由化存在着一股可怕的负面印象,有一种放弃双边贸易和多哈的感觉.”
美国贸易谈判代表波特曼的最新任命,就被认为是这一信号的传达.斯考特认为,贸易谈判代表的易人“清楚地表明美国降低了短期能从（多哈）谈判中获得什么的期望”.波特曼和总统布什家族有着多年的私交.在出任贸易谈判代表之前,他曾是国会议员,在国会有着深厚的人脉关系.一年前,他接替佐立克出任贸易谈判代表,被认为对多哈回合谈判是一个积极的作用.
接替波特曼的施瓦布明显缺少前者的政治影响力.她本人亦并不将宝全押在WTO多边贸易谈判进程上,她曾在多个场合表示,双边和地区贸易协定一直也是美国贸易政策的重点.
美国世界经济研究所主任弗雷德伯格斯坦在去年12月发表于《外交》杂志多哈专题上的一篇文章中称,影响多哈回合成功的主要问题其实在“谈判本身之外”.其中最主要的问题是美国的巨额贸易逆差和贸易失衡.它在美国国内产生的政治影响,阻碍了美国在多哈谈判中的地位和领导作用.
同样的内部政治压力,也存在于欧盟和其他主要的发展中国家.而欧盟和美国在此轮谈判中出现的分歧和互相指责,也在某种程度上阻碍了谈判的进程.
几个月前,在香港部长级会议结束后的新闻发布会上,拉米曾委婉地拒绝了记者提出的对来年4月底达成预定目标的质疑,“我不回答‘如果’开头的问题.”然而,就在4月底的期限日益逼近之时,拉米主动地给出了答案.
“我们的成员意识到这个事实：如果这个期限被错过,多哈回合所设定的贸易自由化规模将不可能在近期的未来获得.如果是那样,谁是主要的输家呢?”3月23日,拉米在布鲁塞尔向欧洲议会国际贸易委员会演讲时这样设问.
首先将是发展中世界,拉米说.这轮回合的主要目的是重新调整现存的多边贸易不平衡问题.谈判失败,发展中国家将付出最高的代价；其次是最小和最弱的经济体,因多边谈判在某种程度上可以抵御由强劲的双边贸易协定所带来的压力.但最大的输家,“毫无疑问将是WTO.”
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