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摘 要 :从大学治理结构和权力制约机制类型划分,英国大学主要分为古典大学、城市大学和新大学三种类型.古典大学以学校集体大会为最高决策权力机构,以理事会为行政执行机构,其内部权力制约机制以文化制约权力机制为主要特征.城市大学以理事会、学术评议会为最主要的决策权力机构,以董事会、理事会和评议会三会分权制约机制为主要特征.法人化治理的新大学则以董事会为最高决策权力机构,董事会、校长和学术委员会为主要权力主体与机构,以社会权利制约权力机制为主要特征.而文化制约权力机制和分权制约机制是英国大学权力制约机制的主要特征,社会权利制约权力机制是其发展的趋势,制度制约权力则是基本形式,以此构成英国大学多样化的权力制约机制类型.

关 键 词 :英国大学;继续与高等教育法案;大学治理结构;权力制约机制

中图分类号:G64922 文献标识码:A 文章编号:1671-1610(2013)06-0024-08

从大学内部治理结构和权力制约机制类型划分,英国大学的内部权力制约机制经历了以“学院制和教授治校”为治理特征,依靠学术文化自觉约束规范权力运行的古典牛津大学和剑桥大学时期;以“董事会、理事会、评议会”三会制为治理特征,以分权制约机制为主要特征的城市大学和联邦大学时期;以及以“董事会与学术委员会”两会制为治理特征,依据1988年《教育改革法案》(Education Reform Act)和1992年《继续与高等教育法案》(Further and Higher Education Act)设立,以社会权利制约权力机制为主要特征的新大学几个时期.前两类大学主要依据皇家枢密院颁发的特许状或国会法而建立;后一类大学主要依据1988年和1992年的高等教育法案设立,他们内部治理结构和权力制约机制的不同显现了英国大学内部权力制约机制的变革趋势.由于权力制约机制以权力主体和权力关系为基本构成要素,因此以下将遵循“(权力)主体――(权力)关系――(权力制约)机制”的分析思路对英国大学内部权力制约机制类型及其流变作讨论分析.

一、以学术文化自觉规约权力的古典牛津大学和剑桥大学

牛津大学(University of Oxford)和剑桥大学(University of Cambridge)都是从中世纪流传下来的英国最古老的大学.牛津大学确切的建校时间已无法考据,亦无确切的创始人,大学的早期历史表明,其起源于十二世纪后期一群驻校的牛津教师和学生.[1]1214年牛津大学有了官方认可的校长.[2]1231年,牛津大学获得法人资格.

1209年,因与市民冲突,牛津大学的学者们避难到剑桥镇.1226年,来到剑桥的学者在数量规模上达到建立正式大学的要求;同年,剑桥大学有了官方认可的代表学校的校长,以及有规划的课程教学和固定的教学人员.[3]1231年国王亨利三世承诺保证剑桥师生享有教学特权.1571年,牛津大学和剑桥大学正式依法成立,成立法案规定了牛津大学和剑桥大学内部治理结构及其关系.获得法人资格的牛津大学和剑桥大学享有充分的自治和自由权力.

(一)权力主体与治理结构

目前,牛津大学内部权力主体与机构主要是:1名校长(Chancellor)、1名常务副校长(viceChancellor)、5名代理副校长(proviceChancellor)、1个大学理事会(University Council)、1个学校集体大会(Congregation)、4个学部(Academic Divisions)和38个学院(colleges).[4]他们之间的结构关系如图1所示:

图1牛津大学内部治理结构

学校集体大会由超过4000名成员的全体教员、学院院长、社会名流(heads of societies)、高级研究者,计算机、图书馆和行政系统的人员组成,是学校的最高权威组织,享有最终立法决议权.集体大会主要负责对理事会提交的章程规则及学位授予和常务副校长的任命等事宜进行审议和决定,对理事会的行为具有约束力.[5]校长是荣誉头衔,通常由社会名流担任,并且为终身制,主持和出席学校的重大庆典或学位授予仪式.常务副校长是学校的高级行政人员,五名代理副校长负责处理学校发展事务及外部相关事务,包括教育、学术服务及大学集会,人事、规划与资源和学术研究等事务.学校理事会主要负责以下事务:第一,推进和实现学校的发展目标;第二,处理行政事务、管理学校资产和财政;第三,学术政策和大学战略发展,包括处理各学院和外部社会关系等事宜;第四,制定大学的内部制度,监控学校的发展环境与机遇;第五,在年度财政报告中提出大学的战略风险点.[6]理事会还要向高等教育基金会(Higher Education Funding Council for England ,简称“HEFCE”)负责做好财务备忘录等事宜.其具体的日常工作由教育委员会、总体规划委员会、人事委员会、规划与资源配置委员会,以及学术研究委员会五个委员会负责完成.四名校外理事会成员由提名委员会推荐,理事会提名,集体大会最终任命.相对于集体大会,理事会是决策执行机构,受约束于学校集体大会.四个学部,即人文学部,数学、物理与生命科学学部,医学部和社会学部,各自都有选举产生的部长和学部委员会(divisional board).38个学院各自有英国皇家枢密院颁发的学院章程,是独立的组织机构,享有自治权,并在大学理事会和校长及有行政职位的校级领导组成的治理团队领导下运行.

根据牛津大学2011年8月1日至2012年7月31日修订并公布的大学章程内容,集体大会具有:决定审批由理事会呈送的提议或20名以上大会成员提议修订、废止章程与规则的事宜,批准任命副校长及其他事务的讨论决议权.[7]9集体大会依据章程及相关规则通过的任何决定在全校范围内具有普遍约束力.大学理事会(Council)是2000年10月1日由原七日理事会(the Hebdomadal Council)和学院理事会(General Board of the Faculties)合并形成的大学治理组织机构.新大学理事会的目的是维护大学集体大会的最高权威性,避免曾经发生的七日理事会取代集体大会成为实际控权者的现象.评议会(Convocation)由先前毕业并获得学位的牛津学生、在职或已退休的大学集体大会部分成员组成,主要负责选举校长.[7]7选举程序及规则由理事会根据相关法规制定.在权力的实际运行过程中,学校将重要事务委托给了几个委员会,委员会会议由常务副校长或代理副校长主持.学部、学院和系被重新整合成五个新的学部,负责管理教学研究与财务工作. 剑桥大学的内部权力结构和牛津大学相类似.如大学集体大会是学校的最高权威,校长是荣誉头衔,常务副校长主持校务及担任各类委员会主席并主持会议等,理事会全面负责行政事务,评议院(The Regent House)负责副校长和理事会机构人员的选举,以及内部规则法案的制定工作等,而学部委员会负责学术事务咨询等.[8]还有每年由各个学院提名选举产生的2名学监,代表评议院监督集体大会工作,保护言论自由及学校公共秩序等.[9]而专门的监察委员会(The Board of Scrutiny)代表评议院检查理事会工作,以平衡学术权力与行政权力之间的关系.[10]

(二)权力制约机制类型

权力制约机制是对制度化权力关系处理的具体方式和手段.而治理结构是大学内部权力关系的正式制度安排和设计,是权力制约机制形成的基础和运行载体.但大学治理结构与大学权力制约机制之间不是一种线性的逻辑关系,相同或相似的大学治理结构在不同的国家可能其权力运行制约机制差异很大,这与大学权力运行的“国情”,即权力运行的文化传统、价值信念等有关系.但总体上,权力制约机制类型主要有“权力制约权力”、“制度制约权力”、“权利制约权力”和“文化制约权力”等几种类型.

根据以上分析,牛津大学和剑桥大学的权力制约机制主要以文化制约权力机制和分权制约机制为突出特征,而其他如以大学章程和议事规则为形式的制度制约权力机制是其基本的类型.

第一,基于学术自治文化的文化制约权力机制.

从权力运行的文化模式看,牛津和剑桥大学的内部权力运行模式主要是麦克尼(Ian McNay)和伯恩鲍姆(Robert Brinbaum)所称的“学院制”权力运行制约模式.这种权力运行模式实际上是一种“行会式”的治理模式,其突出的文化特征是学术权力/利居于大学治理的主导地位.其内部权力制约机制除以“特许状、章程和条例”为基本形式的制度制约权力机制外,主要是“集体权力决策机制”与体系庞大的“委员会”制,以及学院自治体系.集体权力决策机制的主要形式是“集体大会”,其做出的决策具有普遍约束力,是对中世纪大学基于“宗教信仰、宣誓和对知识的敬畏感”文化制约权力机制的继承和发展.在历史的流变过程中,这一机制逐步演变成了一种学术民主与自治文化.这种文化对大学的行政权力有一种非制度化的约束力.如在牛津和剑桥大学,尽管常务副校长拥有较大的行政决策权力,但是各个学院却拥有独立的章程和处理院系财务、人事、学科发展等方面的全面自治权力.集体大会的最高权威性和学院的高度自治性共同塑造了牛津和剑桥大学学术自治与教授治校的文化氛围.如理事会决策除特别情况由投票表决外,要取得广泛的一致意见才能最终决定.[11]目前,政府主要通过基金委员会等中介机构寻求对牛津和剑桥大学学术权力的约束,诉求行政权力与学术权力的平衡性.

第二,源于希腊民主决策文化的权力制约权力机制.

牛津和剑桥大学制度化的权力关系主要是大学集体大会、理事会、评议会和学院董事会组织机构之间的关系.主要的个体化权力代表有校长、副校长、学部部长、学院大会主席及学院院长.比较活跃的个体权力主要是常务副校长.常务副校长是学校的学术和行政首席负责人,负有战略规划、领导学院发展的权力与责任,也是学校的法人代表.常务副校长同时还享有:主持理事会、(除规定由校长主持外的)学校集体大会会议权,指定人员主持其他委员会的权力,与理事会、学部、学院、学院大会及学校集体大会联合开展工作,确保学校治理和管理的有效性,以及管理学校财务的首席责任人等权责.[12]常务副校长实际上还享有除特殊事件必须投票表决外的理事会常规决策的最终表决权.但这并不意味着常务副校长的权力没有受到约束.从其产生程序而言,常务副校长是由常设委员会向理事会提名推荐,理事会报学校集体大会最终审批任命产生,这意味着常务副校长的权力受集体大会权威的制约和约束,并对其负责.其他个体权力,如学部部长等则基本是向常务副校长和集体大会负责,他们之间是基于章程和规则的权力负责关系.

集体大会作为学校最高权力组织,拥有一些重要政策制度审批通过权、重要人事任免权和对理事会提议的最终通过和否决权.而理事会则具体负责推进和实现学校的发展目标,日常行政事务、学校资产和财政管理,及学校发展和处理各学院与外部社会关系的权力等.评议会主要享有对校长和副校长人选的提名推荐权.学院委员会则主要享有学院发展的各项决策权,如学术决策、课程开发、五年发展规划和院系预算及师资管理等.[13]实际上,他们仅拥有有限的学校治理权力,是一种差异决策、分权制约的权力制约权力机制模式.权力制约权力机制是指不同权力体系或同一权力体系内部不同权力之间通过相互约束而形成对组织相对稳定的影响和作用方式.狭义的权力制约权力机制指“立法、行政、司法”三权分立制约机制模式.“大学集体大会”是一种特殊的权力制约权力机制类型,根源于希腊民主决策文化传统.

二、以分权制约机制为主要特征的城市大学与联邦制大学

文化制约权力机制能成为牛津、剑桥大学的主要权力制约机制特征与其保守性有很大关系.这使得古典大学在二战前后越来越不适应英国工业化发展的要求.而城市大学和联邦大学正是为满足社会工业化发展诉求而在这一时期兴起的有别于古典牛津和剑桥大学的新型综合性大学.他们得到了企业和社会资金的广泛支持.城市大学和联邦大学内部治理权力主要是理事会和评议会,最高决策权威机构经历了“理事会-评议会-理事会”的流

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变过程,其主要的权力制约机制类型已不同于古典大学,也与基于1988年《教育改革法案》和1992年《继续与高等教育法案》合并升格成立的“新大学”内部治理结构及权力制约机制类型略有不同.

(一)权力主体与治理结构

除古典牛津和剑桥大学外,1992年高教法案颁布之前的大学有“联邦制”大学和城市大学等类型.前者如伦敦大学(University of London)等,后者如曼彻斯特大学(University of Manchester)、伦敦城市大学(City University London)等.从治理结构看,该类大学内部主要有校董会(Court)、校理事会(Council) 和学术评议会(Senate)等权力机构.如伦敦大学主要是董事会(Board of Trustees)、理事会(Collegiate Council)和教学质量咨询委员会(Academic Quality Advisory Committee简称“AQAC”)等.[14]利兹大学(Unive

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