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摘 要：本文通过对税收非均衡理论的归纳和剖析,从经济学均衡的视角,考察税收纵向超常规增长和横向非平衡增长的质量和效果以及对财政运行体系产生的影响和冲击.在分析税收非均衡增长财政风险的形成机理及传导机制的基础上,揭示了税收非均衡增长造成财政风险的表现形式、状态及可能危害,并提出了相应的防范和治理建议：即继续推行结构性减税,同时改革税制结构,推进税收改革向规范中央和地方税收关系方向转变.
关 键 词 ：税收非均衡增长；财政风险；税制改革；分税制
中图分类号：F810.2文献标识码：A文章编号：1000-176X（2011）04-0098-05
一、税收非均衡增长的风险阐释：税收增长理论的经济学逻辑
税收非均衡的概念来自于经济学中的非均衡概念对应的思维“映射”.经济学中,非均衡是与均衡相对应的概念.狭义的均衡又叫瓦尔拉斯均衡,指市场上供给与需求相等.非均衡即供求不等.在非均衡学派看来,即使市场不出清,经济也可以处于广义的均衡状态,即存在非瓦尔拉斯均衡状态.
公共经济学理论认为,税收是公共产品的价格.公共产品的供给和需求达到均衡时,即公共产品满足公共需要时,可获得最佳的税收效果和公共产品效率产量.
税收的增长依赖于公共需要,这里的公共需要在观念形态上是一种欲望、理念；在价值形态上是政府需求,是政府购买力,是财政资金,是总需求的一部分.而公共产品是为公众服务的产品或服务,是有特定用途的产品.公共产品在经济上的意义,是总供给的一部分,体现为被政府需求所购买的那部分社会产品,是公共需要的使用价值形态.
从价值形态来讲,税收（或财政收入）对应于公共产品的供给,财政支出对应于公共需求的满足.如果税收增长不能有效用之于满足公共产品的需要,甚至背离这一需求,从而导致需求和供给产生不一致,也必然会影响社会经济体系中的总供给和总需求,这种由于税收增长和公共需要满足的矛盾导致的经济体系的不均衡,笔者称之为税收的非均衡增长.
税收非均衡增长,即以经济学的非均衡为镜像,将之借鉴到税收增长的波动和平稳性之中,从纵向和横向两个维度来考察税收增长的质量和效果,及对财政体系产生的影响和冲击.具体来讲,就是通过税收的超常规增长和不平衡增长来考察其产生财政风险的可能性、程度及影响,进而提出改进和解决措施.
笔者认为,税收的非均衡增长是一种动态变化的不均衡.这种非均衡持续时间过长而得不到纠正,有可能影响经济体系的不均衡,从而影响财政体系的不均衡,即财政收入和支出的矛盾,财政风险由此可能产生.
二、税收非均衡增长财政风险的形成机理及传导机制
1.财政增收及其风险研究的逻辑起点
财政风险的研究始于20世纪90年代中期,世界银行专家Brixi就财政风险矩阵进行了比较深入的研究,主要侧重于“或有负债”（contingent government liabilities）研究.而我国财政风险研究始于20世纪90年代中期,财政部向国务院汇报工作提出了财政风险问题,指出财政运作有风险.国内也有一批学者如刘尚希等在90年代初期就开始了此方面的相关研究.
国内诸多学者开展了财政风险和增收风险的研究.比如,刘尚希认为在风险防范方面公共风险应该是财政风险的源头［1］.赵晓等认为国家超常规的财政收入增长是靠税收收入剧增来支撑的,一方面多收税压抑私人部门投资和消费的积极性,另一方面扩张公共投资,无疑增加了投资风险［2］.武彦民在其著作中提到财政收入增加的风险效应,指出增收风险的构成：功能性增收、操作性增收和利益性增收,地方财政尽力提高收入集中率,导致过分加重纳税人的税收负担,势必会影响社会经济的顺利发展［3］.王连山提到税收风险对财政安全的影响,税收风险的存在直接影响到财政收入的数量和质量［4］.
2.税收非均衡增长财政风险的形成机理
从纵向和横向两个维度的数据关系来看,税收非均衡增长变量,可以形成对财政风险变量的冲击.其形成路径主要表现为：
第一,从纵向来看（时间序列）,税收增速长期高于GDP增速,长此以往或将通过经济体的其他因素,比如影响财富分配和生产资源配置,不利于扩大税基,对经济增长产生负面影响；经济增长放缓,反过来又影响税收和财政收入,财政收入难以满足日益扩大的公共产品供给需求支出,从而导致财政风险增大.
自1994年税制改革以来,我国税收始终保持着两位数的增长速度,最高年份2007年达到创纪录的31.06%,即使最低年份发生金融危机的2009年也有9.77%的增长率.而同期代表经济增长的GDP增速最高也不过13%（2007年）.
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图1 1988―2009年税收收入增速和GDP增速
数据背后的一个事实是,税收增长过快侵蚀税基,引发民众对于税收负担过重的担忧以及对于未来税收增长的预期,而在我国社会保障等制度性福利条件尚不具备的条件下,一方面是过快的公共产品支出需求扩大,另一方面是税收收入过快而经济趋缓因素影响下的税基减损的长期效应,多种诱因或将引发公共风险,即社会整体系统的福利需求和实际供给不匹配,从而导致诱发财政运行安全的风险.
第二,从横向来看（横截面）,由于地区间的经济发展水平的差异,经济体系内不同的区域或许税收收入存在差异,税收收入的多少直接决定了地方财力解决地方日益增长的公共产品需求的能力,对于发达地区和欠发达地区而言,税收收入实力的差异表现在静态的存量和动态的流量增长之中.
从动态来看,各地税收收入的流量差异通过税收增速表现.流量等于前后期存量之差,那么用这个流量相对于前期的存量之比,则可以理解为税收增速.近年来,各地的税收增长有一种现象,先发展起来的地区税收经历过一轮增长之后逐渐保持相对平稳状态,而后发展地区的税收近年来增长较快,笔者姑且称之为“爆发式增长”.也有另一种现象,发达地区税收维持高增长,而欠发达地区增长不足,“强者愈强,弱者贫弱”,笔者将欠发达地区的税收增长称之为“低迷式增长”.
概括而言,税收非均衡增长通过两种不同的维度,即总体上的税收增长与相应税基不匹配,税收增长分布不平衡,在公共产品供给和需求失衡的状态下,将系统内公共风险扩大,甚至通过公共风险逐步传导并强化财政运行体系的风险,使得财政运行风险或可能为其他风险“埋单”.
3.税收非均衡增长财政风险及传导机制
税收非均衡增长财政风险及传导分为三个层面：一是整体的财政风险；二是地方财政风险；三是中央和地方财权分配导致的制度性财政风险.
第一,就整体财政风险而言,也就是一般的财政风险.
在我国,人们通常倾向于按照具体财政活动类型划分财政风险,这些风险主要包括以下几类并且都属于内生性风险：源于收入方面的财政风险、源于支出方面的财政风险、源于预算赤字的财政风险、制度因素引发的财政风险以及系统因素引发的财政风险等.
这里的传导,一般的逻辑思路,即税收增长过快引发侵蚀税基的风险,进而在经济增长一定的条件下,影响未来的税收,从而导致收入不足难以应付日益增长的支出需求,矛盾逐渐扩大,诱发财政风险.
第二,地方财政风险程度如何,一方面取决于致险因素及危害程度,另一方面取决于当地财政的实力,即抵御风险的能力.由于我国各个地区的经济发展水平有很大的差别,地方财政风险的程度和抗风险的能力也有所不同.经济发展相对滞后的省份及地区,地方财政风险的问题相对比较突出,且风险形式呈多样化；经济发展水平比较高的省份及地区,抵御财政风险的能力相对比较强,风险形式也相对比较集中.
地方财政风险集中表现在债务风险（隐形,比如地方融资平台问题,显性）、收入风险、支出风险及赤字风险.
财政收入风险,集中体现为财政吃紧,其内在意义是财政经常性预算平衡难度大.由于财政收入增长乏力,收入结构单一,加上存在“虚收”现象,预算安排的法定支出难以正常足额及时地支付.
第三,中央和地方财权分配导致的制度性财政风险.近年来,中央和地方财力分配失衡现象十分突出,即中央财政占比越来越大,而地方财政相对不足.造成这种现象的一个非常重要的原因是分税制改革,分税制改革一方面提高了中央财力的比重,而同时由于财权和事权划分的不合理和不匹配,导致大部分地方性公共产品供给不足,而另一方面,中央政府财力充裕,债务仍在不断增加,诸多现象交织进行,长此以往,无助于减弱地方财政风险爆发的可能性,而同时整体性财政风险也不会因此避免.
地方财力不足难以应付地方基础设施等公共产品的供给,地方只好通过融资平台贷款来解决由于收入不足急需解决的、有利于拉动地方经济增长和提高官员业绩的固定资产投资,由此导致银行体系面临金融风险.因而,可能产生地方财政风险未爆发,金融风险先爆发的可能性.
同时,由于财政支出缺乏硬约束,地方人大对政府财政支出的监督不足或乏力,导致对于民生领域的公共产品提供长期“缺位”.
三、税收非均衡增长的财政风险甄别：现象与本质
近年来,诸多与税收有关的现象成为社会的焦点.这些现象的背后,其实隐藏着税收非均衡增长与财政风险的关系.通过对这种关系的解释,或许我们能更透彻地理解这种关联背后的财政风险是如何出现,以及如何来甄别.
第一,税收增速连年超过GDP增速,特别是近年来税收月度增幅过快,这种现象引发各界对宏观税负水平和社会财富分配失衡的讨论.
关于中国宏观税负的言论之所以引起人们的广泛争议,笔者认为,其主要原因在于官方宏观税负偏低的结论与民众普遍感受过高相背离.
税收增长过快,而同时经济趋缓和居民收入增长缓慢,不利于改善政府、企业和居民三者之间的关系.这种偏差如果长期不能得到纠正,会对经济发展和社会稳定带来影响,在未来政府支出责任和公共产品提供面日益扩大而税源受影响的情况下,财政体系的稳定性将受到冲击,财政风险不可不防.
第二,各地区间税收（财政收入）增长不均衡,流量增长的差异加剧了地区间财力存量的差距,这也加剧了地区间公共产品供给的差异.这种现象体现了地区间经济发展水平的差异,直接体现为地方公共产品需求和供给的矛盾.
经对历年来各地区税收及财政收入增长率的计算和对比分析,笔者发现,近年来,各地税收增速基本保持在10%以上,而且普遍维持在高位,波动性较大,震荡格局明显.由于2000年以后各地区经济发展相继处于腾飞起步阶段,因而,税收收入基本都维持在高位,最高的已经超过30%.
地方税收增长一方面受到地方经济发展水平的影响,另一方面税收名义增长过快也与税收前期基数偏低、统计因素以及征管因素有很大关系.比如,税务部门为了保证税收任务,往往存在税收“寅吃卯粮”或推迟入库等,造成当年税收收入与GDP不完全配比,当年税收收入不一定反映了当年的实际经济成果,而且人为控制税收入库造成税收征收“波幅”偏大等.
总之,各地区税收总量增加,但增长实际上是不均衡的.尽管名义数据不一定完全反映出这种规律.
各地区税收收入直接决定了各自的财力,进而影响地方公共产品的生产和供给,而近年来,各地对于教育、医疗、卫生、住房等基础性公共产品的需求日益增多.受GDP驱动因素影响,地方政府前若干年一直致力于完善基础设施,推进国企改革等领域的投资项目,导致民生性公共产品供给严重不足甚至缺失.这种情形,在东部发达地区和中西部欠发达地
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由于长期以来,我国各地社会保障体系投入不足,教育、卫生等民生性支出不足,导致民众基础性公共产品难以满足,公共产品和服务均等化更是差距很大.
第三,近年来中央和地方财政实力对比明显,财力“金字塔式”分布,即中央财政实力的富足和地方财力的“捉襟见肘”,中央和地方财权和事权的不匹配,全国性公共产品和地方性公共产品供给不均衡等因素和现象,均引发社会各界对中央和地方财政关系的重新思考.由分税制确立的中央和地方财政分配关系,越来越多地受到质疑.
近年来,日益受关注的地方政府融资平台问题暴露出地方债务的严重性,而依靠“土地财政”投资项目型公共产品融资的模式越来越成为诟病.
一方面,地方融资平台债台高筑,或引发财政风险向金融风险转移.据银监会的统计,截至2010年6月末,地方融资平台贷款达7.66万亿元.
另一方面,“土地财政”推高房价加重了中产阶层的财务风险,抑制消费和降低储蓄.2009年全国土地出让收入为1.42397万亿元,比上年增长43.2%.众多学者研究结果表明,地方政府税收之外的“土地财政”推高了房价,透支了居民财富积累能力.
税收增长对于增强政府财力十分有益,但各地税收增长不均衡,又不能完全满足公共产品生产的需求,因而,无论是地方融资平台贷款还是“土地财政”都不是为解决民生性公共产品而设置的“工具”,几种因素综合,增加了债务风险和财政风险的可能性.
而造成这种局面的缘起之一是1994年分税制改革,目前,旧的税制体系明显有利于中央财政而不利于地方财政,中央和地方出现财权和事权不匹配的情形,地方财力的“捉襟见肘”,使得地方有了寻求“土地财政”和建立融资平台的冲动.这种制度性缺陷不能得到纠正的话,长期来看,易将地方财政置于公共风险的最前端,财政风险积聚.
四、有关税收非均衡
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