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“两会”结束后,地方政府进京“跑部”的热情掀起了新一轮高潮.
据《财经国家周刊》记者了解,发改委、工信部、国家旅游局、农业部等多个部门的官员,纷纷接到前往地方进行项目调研的邀请.由于申报较为集中,一些审批部门的案台上,甚至出现了项目规划的淤积与重复.
与以往项目多集中于房地产和基建领域不同,“新型城镇化”成为此轮地方政府“跑部”的新特征,各类围绕这一主题展开的项目申报正在加速进行.
产业布局之惑
《财经国家周刊》记者采访发现,包括文化产业园区、文化旅游园区、新能源产业基地、医药产业园区、养老服务社区、现代农业园区等在内的项目,成为地方政府此轮“跑部”的发力重点.
地方所报项目如果契合当下最重要的国家发展战略,往往更容易通过审批.因此,地方政府有意迎合这一审批逻辑,寻找甚至套用最能与“新型城镇化”搭上关系的产业进行包装.这种盲目性实际上反映了不少地方政府面对新型城镇化战略,其产业布局思路并不成熟,甚至较为混乱,仍以满足眼下投资热情为主要诉求.
中国新型城镇化论坛副秘书长常桦对《财经国家周刊》记者表示,在上述背景下,文化、旅游、新能源、医药等带有新兴产业色彩的领域,便进入地方政府新一轮的投资图景.不少地方政府的新型城镇化之路,也由此演变为一场向中央部委申报新兴产业项目的进程.
然而,新的项目布局并不等于真正意义上的新型城镇化.其所报项目是否确实符合当地的发展需要、是否具备相应的产业发展基础、又是否真正能够带动当地的产业优化升级,一些正在“跑部”的地方政府,恐怕难以有精力去认真思考.
国家发改委国际合作中心一位指导过地方发展规划的人士举例指出,河南省某县政府于近期上报发展规划时提出,将该地区打造为以电动汽车产业为主的新能源汽车产业基地,但是经过工信部相关司局论证后发现,该地区提出的电动车电阻频率与中国现有频率不和,同时这一规划与当地实际产业发展需求脱节,该地区也不具备发展新能源汽车的科技基础.
面对地方的跑部热情,审批部门处于冷静评定之中.发改委相关人士对《财经国家周刊》记者指出,对于套用新鲜概念规划但无法落实的产业规划,有时会将其搁置,有时会由发改委相关部门给予指导,调整项目内容.
记者调查发现,中央层面尚缺乏明确的产业指导方向,也是地方盲目申报项目的一个重要原因.发改委相关人士指出,新型城镇化“顶层设计”尚未出台,农业部、工信部、商务部等11大部委给出的产业政策缺乏统一性.各地方政府面对“九龙治水”下的不同政策范本,往往莫衷一是.
在中国城镇化战略选择战略研究课题组成员、中国社科院学部委员李京文看来,未来,新型城镇化应因地制宜地进行产业布局规划.
从城镇带的产业分工来看,东部沿海地区应加强高新技术和第三产业发展,走高、精、尖路线,加快国际化进程；环海峡、华中及哈长城市群承东启西,应继续巩固工业及其他传统产业；北部湾、长江上游及关中城市适宜发展以地方资源为基础的特色产业,例如能源、原材料、旅游业及军事工业.
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“目前,中央各部委正在统一协调,制定一系列规范性设计,包括规划产业建立过程中的政策支持、土地指标分配方案、配套资金供给方案等.”上述发改委
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园区圈地热
如果说部分地方政府乱报项目是因为对本地产业布局思路混乱的话,那么还有一些地方政府则是“另有所图”.
“地方政府用地指标愈发紧张的当下,申报产业园区或与城镇化相关的试点区,是一条可以争取到国家一级用地指标的捷径.”国家发改委一位相关人士对记者表示,“发改委下属部门与国土资源部有一项合作,通过审批的城镇化发展试点地区,可以从中央划拨土地指标,而不占用地方开发用地指标.”
在这一背景下,与城镇化概念相关的项目,已经成为一些地方政府获得用地指标的“借力”工具.
“现在许多地方政府的商业、工业用地指标基本用尽,以城镇化为由头的园区开发无疑变成了地方政府搞土地财政的又一个财源.”常桦说,“一些经济基础相对薄弱的区域,更有动力包裹着城镇化的概念走土地财政的老路.”
常桦在调研了河南、河北、山东、安徽等地区后发现,部分地方政府通过城镇化项目拿到用地指标后,与开发商合作,开发商在前期投入一部分资金先启动城镇化项目的第一期工程,接着把其余的土地开发成房地产项目出售.
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这样的模式使地方政府和开发商都有利可图.宏源证券分析师洪俊骅指出,地方政府可以解决园区建设的大量资金,房地产商可以拿到低成本土地,园区的成熟有利于提高土地价值,反过来这也可以提升地方政府在园区内的招商引资能力.
目前不少地产商似乎已从这种模式中看到了商机,开始介入城镇化主题下的园区开发,而且收益颇高.宏源证券4月1日发布的分析报告指出,华夏幸福置业股份有限公司（600340）最近新拓展了河北、辽宁、江苏等地的5个园区开发,并将城镇化进程中的产业新城、城市产业综合体开发作为主要业务板块,目前该公司房地产业毛利率为22%,而园区住宅毛利率则高达36%.
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国家发改委城市与小城镇改革发展中心主任李铁指出,现在一些地方政府的城市化道路严重依赖于土地财政模式、依赖于房地产开发,在地方政府与开发商双双获利的同时,真正有利于当地经济发展的产业建设是否到位,则需要画一个很大的问号.
酝酿改变激励机制
无论是利用城镇化项目圈地,还是因思路不清导致的产业布局混乱,都可能对新型城镇化进程带来不良影响.
“中国正处于重要的战略转型机遇期,在城镇化过程中将把农村消费行为转化为城市居民消费行为；增加城市基础设施建设,带动投资需求增长；激发农民向市民转变的即期消费,从而释放出巨大的投资和消费潜力.”李铁对《财经国家周刊》记者表示.
然而,不合理的产业布局将会给地方政府带来不可挽回的沉没成本,并难以创造充分就业,使农民工的市民化与公共服务均等化缺乏基础,从而贻误新型城镇化进程.
扭转地方政府“跑部”乱象,根本之策在于改变对地方政府的激励机制.地方政府积极借由“城镇化”到各部委跑项目,在于此举可以增加地方的财政税收,增加地方官员政绩.
中组部干部考核出题小组的一位成员对记者说,目前对各地方官员的考核主要依据在“德、能、勤、绩”即“品德、能力、态度、政绩”这四个方面.政绩方面,以市为单位,市长的考核指标主要是该市GDP与税收,市委书记还考核社会治安、政治生态.
在这样的考核机制下,无论在高屋建瓴的规划方案中如何强调新型城镇化之“新”,落实在地方政府身上,仍然不可避免出现“新瓶装旧药”的现象.
《财经国家周刊》记者了解到,目前,相关部门正在酝酿干部任用、考核机制改革,力求更多地将民意体现到考核中去.
此外,记者采访发现,中央一些部门在审批项目后,缺乏后续监督与项目跟踪,很多项目在实施环节是否走样,审批部门不得而知.这也是造成地方投资乱象的原因之一.这一现象同样将力求扭转.
记者获悉,新一轮简政改革正在推进.下一步改革中,中央部门的部分行政审批职能将逐步取消,一些权力下放到地方政府,或回归市场.
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