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土地财政在我国城市建设、城市化发展进程中功不可没；但土地财政不利于财政收入的可持续增长、恶化了国民收入分配、抑制了民间投资、加剧了产能过剩、成为高房价的推手.要“戒掉”地方政府对土地财政的渴望、推动地方政府财权与事权相顺应、合理分配土地出让收益、从源头上抑制土地财政的片面增长,化解社会矛盾.
一、土地财政的概念
土地财政,是指地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出,属于预算外收入,又叫第二财政.中国的“土地财政”主要是依靠增量土地创造财政收入,也就是说通过卖地的土地出让金来满足财政需求.从收入来源看,主要包含两大类：一是与土地有关的税收,如耕地占用税、房地产和建筑业的营业税、土地增值税等.目前,地方政府重点征收的是房地产税和建筑税,有些地方这两项税收甚至占地方总税收收入的百分之三四十.二是与土地有关的政府非税收入,如土地租金、土地出让金、新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、新菜地建设基金等.地方政府主要看重的是土地出让金,出让金占地方预算内收入的比重已达百分之四十以上,少数地方甚至超过预算内收入.
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以上两部分收入有内在的联系：政府出让土地,获得非税收收入――出让金,企业特别是房地产企业得到土地搞开发,又可增加政府的税收――房地产税和建筑税.对地方政府来说,这似乎是个良性循环,源头是出让国有土地使用权.而要维持这个循环,就必须不断出让土地；而要不断出让土地,就要不断征收农民的集体土地.由此可见,土地财政是一种土地扩张与征占的机制.
二、土地财政的利弊得失
土地财政,作为地方政府发展经济的一种工具,正面效应不容否定.
一是近十几年来,我国城市建设突飞猛进,其奥秘就在地方政府通过经营土地,积聚了大量建设资金,城市的基础设施在短短的几年时间里超过了很多国家,这样的发展速度是靠土地红利支撑的.“吃饭靠财政,建设靠土地”,城市建设水平不断提升,土地财政功不可没.
二是在人民币超速投放的背景下,土地财政的兴起和膨胀,从某种角度讲是替央行回收了超量发行的人民币,不让其在民间泛滥而吸纳回地方财政运行的轨道.这相对减轻了中国基础货币极速超发而可能给社会带来的严重后果.
三是土地财政促进了中国城市化发展进程的快速推进,带动了城市经济的飞速发展,提高了市民生活质量,也带动了周边农村经济的转型与发展,吸引了大量外地农民进城务工.
土地财政对我国经济高速发展的作用功不可没,在对土地财政肯定的同时,问题也由此而生.
1.土地财政不利于财政收入的可持续增长.我国土地资源稀缺,而土地的出让与国家的保护耕地的基本政策相悖,土地财政机制不改变,保护耕地、保护农民的合法土地权益,只能流于空谈.现有耕地要保障18亿亩红线不被突破,必然导致土地财政难以稳定和可持续增长；由于土地的稀缺,土地财政实质是在透支未来收益,这种透支具有不可持续性.
2.土地财政恶化了国民收入分配,抑制了民间投资.由于土地财政对政府财政收入的贡献,使我国政府的各种收入已占GDP的30%以上,达到甚至超过发达国家的水平.政府收入占GDP比重过高,一方面导致居民特别是农民收入增长缓慢,另一方面抑制了社会投资.虽然中央采取了许多措施,大力调整国民收入分配格局,但迄今并未根本改变.尤其值得关注的是,土地收入大多集中用于城市,城乡差距和地区差距不仅没有缩小,反而更加扩大了.
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3.政府投资影响了产业结构调整,加剧了产能过剩.政府掌握的大量资金投向哪里,对产业结构的变化有重要的引导作用.多年来,地方政府的土地出让收入主要投向城市建设,刺激了建筑业、房
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4.导致资源、资金的严重浪费 .土地出让收入由本级政府“自收自支”,长期缺乏收支规范与监督机制.近些年来,各地搞了不少“楼、堂、馆、所”和“政绩工程”,攀比之风愈演愈烈.在此过程中,少数党政干部财大气粗,挥金如土,为所欲为；同时“土地寻租”、“灰色收入”的现象屡见不鲜,公众反应强烈.
5.土地财政使地方政府成为高房价的推手.财政收入过分依赖房地产开发商,GDP指标的考核以及城市化进程的压力,主观上造成地方政府与高房价休戚相关.而在我国现实中,由于集体土地不能开发房地产,现有的开发商其实处于天然垄断地位,这使其有可能大肆抬高房价,广大中低收入市民的住房问题,很难得到解决.
三、土地财政转型的出路
土地财政虽然能解一时之急,却不是长久之计.没有土地财政的支持,地方财政可能深陷债务问题；继续依赖土地财政,地方政府就更加难以自拔.
一是要扭转地方政府对土地财政的渴望.土地财政的根源问题是投资型政府,政府承担着发展经济的重任,土地财政充实了地方财力,推动了经济增长.如果卸下GDP的经济指标,促使各地加快转变发展方式和经济结构调整,改变地方政府唯GDP是从的政绩观,把发展经济的任务交给市场,政府向服务型政府转型,是转变土地财政的根本动力所在.
二是要推动地方政府财权与事权相顺应.合理分配事权上的税收收入,拓宽地方财政收入来源,使之实现可持续发展；同时也要考虑在房屋持有环节征税,给政府带来稳定财源并抑制住宅投机需求.
三是要摆脱地方政府对土地财政的依赖.国内土地有偿使用制度主要是学习和借鉴香港地区的土地批租制,这种制度安排类似把若干年的地租贴现一次性收取,能迅速聚集财富,使政府能有充实的资金投入城市建设.问题的关键是要把土地收益纳入基金管理,及时公开土地收支的相关信息,接受民主监督,杜绝了支出使用的随意性,杜绝“寅吃卯粮”的短期行为.
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四是土地出让收益合理分配.我国是公有制的社会主义国家,城市土地归国家所有,凡用于经营活动的国有城市土地,国家作为所有者,应当收取地租.这不仅因为地租是土地所有权在经济上的实现形式,更重要的是,地租作为土地的价格,还是重要的经济杠杆,国家可以运用它来调节经济,避免与民争利,提高政府管理的公信力.土地收益的分配使用,还必须考虑现行的利益格局.
五是放开集体建设用地.允许城市的经营性项目使用集体建设用地,即允许集体建设用地进入城市土地市场.相关的地租收入,可用于保障已变为市民的农民的长远生计,还可发挥对市场经济的调节作用.同时也有助于从源头上抑制土地财政的片面增长,化解社会矛盾.
地方政府守土有责,岂能仅仅依靠卖地度日,经营城市也是有限度的,没有实业的支撑,土地不会轻易的升值,除非货币出现了大幅度的贬值；城市崛起依赖土地,但土地价值的升值还要依赖于实业的提升,如果实业不振,土地升值只会是生产成本和生活成本的虚高,最终导致经济的停滞.
（作者单位：吉林省社会科学院经济所）
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