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司法实践中,公务人员滥用职权给国家造成损失被判刑的案件并不少见,但为此还要承担民事赔偿责任就是先例了.
64岁的盛荣没有想到,一次自作主张的放贷造成的损失,使得他在离开财政所长岗位8年、退休4年后再次被人关注,而且被检察机关推上了被告席.
2007年11月2日,江苏省海安县法院公开审理了这起由滥用职权引发的刑事附带民事案,在全国首次作出了对滥用职权者除追究刑事责任外,还要承担民事赔偿责任的判决.
未经讨论汇报财政所长擅借资金
位于黄海之滨的江苏省海安县老坝港镇是海安县唯一的沿海乡镇,一条不足8公里的海岸线创造了多个全国第一：紫菜生产规模全国第一,渔网织机年销售全国第一,鳗鱼养殖全国第一,河豚鱼养殖全国第一.
1996年7月至1999年5月,盛荣曾在这个富得流油的乡镇担任镇财政所所长,负责各项财政收支和基金费的征收、上交以及支农周转金的管理等工作,那时,这个“财神爷”的门槛快被前来请求贷款、借款的人踏破.
1997年7月的一天,海安县发世特鳗业公司老总周陵因资金短缺,向盛荣提出借贷部分资金周转.之前,发世特鳗业公司向镇财政所借的两笔150万元支农周转金资金尚未归还,盛荣一口回绝了周陵的借款要求.
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碰了一鼻子灰的周陵并不甘心.几天后,他得知老坝港镇万港养殖场要将一笔60万元的支农周转金归还给镇财政所,又急忙找到万港养殖场老总,欲转借这笔资金.万港养殖场老总表示：这笔钱是镇财政所的,你们欲借,必须征得盛荣同意.周陵连忙将盛荣请到万港养殖场,再次提出借款要求：“盛所长,我的公司只要一注入这笔资金购买鳗鱼饲料,马上就全盘皆活,到了秋天大批鳗鱼出池,资金哗哗而来,保证旧债新债一并还清!”
支农周转金是财政部门为支援农业生产和农村经济发展而设置的有偿投放、定期收回、循环使用的专项资金,由财政部门农业财务管理机构安排、发放、管理.依照规定,投放10万元以上的支农周转资金须向镇政府领导汇报,可此时的盛荣被周陵说得心花怒放.他想,到秋天也只有几个月时间,于是头脑一热,既没向领导请示,也没经集体讨论,更没签订借款合同,就同意了周陵的借款要求.
财政所学术论文的写作
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然而,养鳗业毕竟是一个高风险的产业,苗种大部分依靠进口,80％的成鳗要靠出口.到了秋天,鳗鱼市场风云变幻,原本十分红火的养鳗业由于养殖规模恶性膨胀,产品严重供大于求,加之出口受阻,导致鳗鱼滞销,鳗价大幅度下跌,发世特鳗业公司损失惨重,原本新账旧账一并归还镇财政所的希望化为了泡影.
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见此,盛荣慌了,在多次催讨未果的情况下,1998年初,他指派财政所副所长与发世特公司补签了借款60万元的合同,万港养殖场提供了连带责任担保.
合同签订前后,发世特鳗业公司分别归还了镇财政所20万、10万元资金,其余借款虽然镇财政所年年催要,但发世特鳗业公司一直无力返还,2000年该公司歇业,2003年12月,该公司的资产整体出让给了海安农行,用于偿还所欠海安农行部分债务.
见此,盛荣向担保单位万港养殖场讨要,可万港养殖场经营状况也很不景气,负债2000多万,到2002年停业,2006年9月该场的资产全部作价给抵押权人老坝港信用社.
检察院提起诉讼控辩双方各陈己见
这次自作主张的借款给盛荣带来了无尽的麻烦,1999年5月,他被免去了所长职务；同年11月18日,他因严重违反了财政支农周转金管理规定,被海安县纪委给予留党察看一年的处分.
2003年4月,年满60岁的盛荣从镇财政所退休了,原本以为从此可以安度晚年,可2006年12月22日,他被县检察院的办案人员押上了警车.
原来,担保单位万港养殖场将资产全部作价给抵押权人老坝港信用社后,再无财产承担担保责任,至此,盛荣出借的尚有30万元支农周转金已彻底无法讨回.
难道这30万元就白白损失了吗?海安县检察院接到有关方面的情况反映后,决定立案侦查.
海安县检察院认为,盛荣未经论证和领导审核决定,在没有办理相关借款和担保手续的情况下,擅自将60万元财政支农资金借给前期借款尚未归还的发世特鳗业公司,导致这笔借款尚有30万元债权无法实现,其行为构成了滥用职权罪.
如何追讨这30万元呢?办案检察官形成两种意见.第一种意见认为这30万元应向盛荣个人追要,因为盛荣个人的过失,导致了国家损失了30万元,应由盛荣个人承担这一损失；另一种意见认为,这30万元不应该向盛荣个人追讨,因为盛荣发放支农周转资金的行为是职务行为.再说,因滥用职权而被判承担民事赔偿责任的,在全国还没有先例.
两种意见争论激烈,后来,第一种意见在讨论中占了上风,海安县检察院最终决定由检察机关代表国家对盛荣提起刑事附带民事诉讼,以确保国家财产不受损失.
2007年9月22日,海安县检察院以盛荣涉嫌触犯滥用职权罪,同时致使老坝港镇政府遭受经济损失,向海安县法院提起刑事附带民事诉讼.
10月27日,法院公开开庭审理此案.
庭上,控辩双方争论激烈.盛荣及其辩护人认为,这30万元损失是由于工作上的失误和缺陷造成的,个人不应该予以赔偿；财政所发放支农周转金的行为是经营行为,其本身存在着一定的风险,而且事后补签了借款合同,合同中有担保单位,在此款的借贷上无任何风险和不规范之处,具有合法性,不存在滥用职权.即使构成了滥用职权罪,也早已超过了追诉时效.从海安县纪委1999年11月对盛荣的处分文件中可以看出,有关部门已经知道此款无法收回,所以到2000年底,老坝港镇财政所60万元债权已无法实现,追诉时效应该从此时计算.盛荣及其辩护人还认为,盛荣因此事1999年11月已经受到了党纪处分,故不应当再承受相关刑事责任.
而控方认为,盛荣事后补签合同的行为仅是对损失的产生采取的补救措施,不影响滥用职权罪的构成；发世特鳗业公司虽然于2000年歇业,但其仍有资产,直到2003年12月,该公司的资产才整体出让给海安农行,用于偿还所欠海安农行部分债务.担保人万港养殖场于2006年9月才将资产全部作价给抵押权人老坝港信用社,无财产承担担保责任,致镇财政所30万元支农周转金损失产生.盛荣滥用职权罪的真正发生时间应为2006年9月,公诉机关于2006年12月将本案立案侦查,未过5年的刑事追诉时效.
公诉机关认为,盛荣因滥用职权给国有财产造成损失30万元,我国刑事诉讼法赋予检察机关为维护国家公共利益而代表国家、集体提起附带民事诉讼的权利,《民法通则》第一百零六条第二款规定：“公民、法人由于过错侵害国家的、集体的财产,侵害他人财产、人身的应当承担民事责任.”因此,盛荣应依法赔偿这30万元损失.
公诉机关还认为,盛荣虽然受到了党纪处分,但该行为又同时构成犯罪,应当依法追究刑事责任.
公诉机关的意见得到了法院的支持,2007年11月2日,海安县法院认为盛荣犯滥用职权罪成立,一审判处有期徒刑六个月,并依《民法通则》第一百零六条第二款规定,判处盛荣赔偿老坝港镇政府财产损失30万元.
判决引发热议渎职行为应否赔偿
盛荣因滥用职权犯罪被判坐牢又赔钱的消息经地方媒体披露后,引起了强烈社会反响.不少网友对此拍案叫好.
网友高福生说,此举不仅是保护国家公共利益所必需,也是遏制此类犯罪发生和蔓延所必要,只有从法律上保证犯罪风险和成本远远大于其既得的和期望的可得利益,只有让官员个人在承担行政责任的同时也负担经济赔偿责任,才会让他们在履职时顾及自己的利益,从而变得高度注意、审慎,也才能达到预防和减少职务犯罪的目的.
网友孙瑞灼说,近年来,由于官员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等渎职行为而致使公共财产受侵害的事件时有发生,给人民群众和国家财产造成重大损失.然而,在长期的司法实践中,对于渎职者,在追究其刑事责任的同时往往忽略了追究其民事赔偿责任.虽然,我国法律规定由于官员的渎职行为导致的国家损失应予赔偿,但具体由谁来代表国家进行追偿,如何追偿等都没有进一步明确.这导致面对渎职犯罪对国家财产的损害,法律保护几成真空状态.海安县检察院代表国家对滥用职权者提起刑事附带民事诉讼,为国家索
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但也有人对此案的判决持不同意见.南通震阳律师事务所副主任冯香琪律师认为,检察机关提起公诉无可厚非,但由检察机关代表老坝港镇起诉盛荣追讨30万元民事赔偿损失的法律主体是不合法的.盛荣是老坝港镇财政所所长,隶属于老坝港镇政府,老坝港镇政府与盛荣之间的关系是领导与被领导的上下级关系,双方当事人之间的诉讼主体地位并非平等主体,因此此案不属于民事诉讼的范围,人民法院不应该受理.冯香琪说,如果老坝港镇政府要追讨这部分损失,可以通过行政的手段,不可通过诉讼来解决.
法学专家建议立法破除法律障碍
面对种种争议,记者走访了南京大学有关法学专家.
法学专家告诉记者,滥用职权犯罪是一种结果犯罪,适用刑法关于结果犯罪追究刑事责任的一般规定,即只有行为人的行为造成了严重后果的情况下,才构成犯罪,才能追究行为人的刑事责任.所以,构成滥用职权犯罪,刑法规定了行为人的滥用职权行为,必须造成“公共财产、国家和人民利益遭受重大损失”的结果,否则就不能对行为人以罪论处.这就充分说明了,滥用职权犯罪不是一般意义上的结果犯罪,而是行为人的行为对犯罪客体必须造成法定程度的实际危害结果时才构成犯罪,以重大损失产生之日起计算追诉期限.
就本案而言,盛荣的相关行为尽管发生在1997年7月,而行为和危害结果发生在2006年9月担保人万港养殖场无财产承担担保责任后.此时,镇财政所30万元支农周转金损失真正产生,其行为性质才转化为犯罪行为.因此,法院认定没有超过5年刑事追诉时效是正确的.
专家认为,盛荣虽因滥用职权犯罪既被追究刑法惩罚,又被追究民事责任赔偿,但仍然没有突破对滥用职权者追究承担民事赔偿责任的法律障碍,这就需要通过立法加以解决.
公职人员滥用职权到底是职务行为还是个人行为,我国现行法律上没有明确界定.如果是职务行为,就不应该个人赔偿；如果是个人行为,那么与职务行为之间的区别如何鉴定?
2007年10月1日施行的《物权法》第五十七条规定,滥用职权、玩忽职守造成国有财产损失的,应当依法承担法律责任――这里的“法律责任”,除了包括刑事责任外,是否包括民事赔偿责任法律,也没有具体明确.
而《国家赔偿法》第十四条规定,赔偿义务机关赔偿损失后,应当责令有故意或者重大过失的工作人员或者受委托的组织或者个人承担部分或者全部赔偿费用.此条规定的是“责令”承担赔偿费用,而不是“判处”承担赔偿费用.因此,此案公诉机关是否有权起诉,人民法院该不该受理盛荣承担民事赔偿责任一案仍有待商榷.
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