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摘 要 ：为抵御美国引发的金融危机,国家相继出台扩内需、保增长的政策措施,以地方投融资平台为借款主体的城建基础设施项目贷款成为了各金融机构的投放重点.该类项目的资本金出资和偿债资金来源均为财政资金,商业银行应尽快建立城建基础设施项目贷款评估体系.有效防控潜在风险.
关 键 词 ：城建基础设施项目贷款；贷款评估
文章编号：1003-4625(2010)06-0033-03 中图分类号：F830.5 文献标识码：A
为抵御世界经济金融危机对我国经济发展的不利影响,2008年下半年以来,国务院相继出台了扩内需、保增长的政策措施,确定4万亿元投资计划及十大产业振兴规划.中央政府的投资力度带动了地方政府的投资热情,推出了一系列加快民生工程、基础设施、生态环境建设和灾后重建工程项目.根据行业划分,主要以财政资金为还款来源的城建项目贷款大幅度增加,该类贷款项目自身无收益或收益有限,无法覆盖项目贷款期内本息,需要地方财政资金作为主要偿债资金来源.下面以V市某城市道路项目作为案例与大家共同探讨城建项目贷款的分析方法.
一、项目的发起
V市位于我国中部,多条高速公路通过该市,正在逐步成为重要的区域交通枢纽和物资集散地之一.而目前连接高速公路的城市道路已不适应运输吞吐量要求,本次借款人城建的某城市道路项目主要为城市主干道的扩建工程,对改善V市交通状况具有一定的积极作用.
项目贷款借款人某市建设投资开发有限责任公司是经市政府批准成立并隶属于市建委管理的国有独资公司,是V市唯一的政府投融资平台.主要职能包括受市政府委托,作为政府建设城市基础设施的举债主体,负责筹措、管理和使用城市建设资金,实行对城市基础设施、建筑业、房地产业等行业的有偿投入,有偿使用和有偿服务等.借款人经营以政府拨付的土地资源为主、财政拨款为辅,主要以土地、房地产开发收益获得项目建设与偿债资金.
二、案例分析
(一)借款人财务资金平衡分析
借款人作为国有独资公司,历年来均未编制企业财务报表,仅编制了财政性资金投资基本建设项目决算报表.其主要以土地出让收入及财政拨款作为资金来源,并实现城市建设资金的收支平衡.根据借款人近三年财政性资金投资基本建设项目决算报表反映的情况看,借款人的资金来源主要为政府基建拨款、注册资本和以政府划拨借款人的土地使用权为主的资本公积.资金占用主要为基本建设支出(主要为在建工程)和预付工程款.而在借款人已实施的基建投资资金来源中,中央及省级财政拨款占4％,地方财政拨款占29％,单位拨款占11％,银行借款占56％.
(二)审批环节分析
本项目系V市城市基础设施建设项目,是在原有道路上的改扩建工程,属地方政府核准项目范畴.实行核准制的企业投资项目,项目单位应分别向城乡规划、国土资源和环境保护部门申请办理规划选址、用地预审和环评审批手续.完成相关手续后,项目单位向发展改革等项目核准部门报送项目申请报告,并附规划选址、用地预审和环评审批文件.项目单位依据项目核准文件向城乡规划部门申请办理规划许可手续,向国土资源部门申请办理正式用地手续.本项目已完成规划选址、用地预审和环评审批手续,并已经政府有权部门核准.根据已批复的建设用地预审意见,本项目用地中含有农用地(其中一半为耕地),借款人尚需经有权部门审批取得正式的建设用地许可证.
(三)城建体制分析
借款人是V市唯一的投融资平台,V市市级财政投资的城市基础设施建设、资金筹措及城建负债偿还全部由借款人负责实施.根据V市城市建设资金归集管理办法(试行),城建资金来源主要包括政府控制城市土地一级市场的收入、城市资产经营所得收入、按政策规定应征收的税费、按市场机制经营城市公用事业设施的收入、上级拨款和贷款等八项.城建资金使用范围主要为城市道路、防洪、生活污水处理、城市公园、绿化、环卫、城管等城市基础设施建设与维护以及城市建设负债的清偿.同时,V市上地储备中心仅负责土地的挂牌交易及办理相应手续,土地收储工作主要由借款人负责.
总体来看,V市城建体制结构清晰、单一,借款人承担了全部的政府投融资职能并具有实质性的土地收储职能,但因为其政府背景,在公司体制和项目运作等方面缺乏一定的独立性.
(四)V市地方财政收支情况和偿债能力分析
V市是我国中部地区某小型城市,经济总量较少,2009年度,某行V市偿债能力综合评价级别为GR5级.总体来看,近三年V市本级财政存在“税收少、调拨多”的收入结构问题.2008年,V市本级财政税收收入仅占可用财力的1／5左右,而一般预算调拨收入占当年可用财力的50％以上.具体收入科目中,税收、非税收收入保持稳定增长；基金收入增长有所放缓,主要是受房地产市场影响较大；调拨收入占比较大,主要是中央和省级财政根据每年拨补政策下拨地方财政的收入,根据每年拨补政策不同,该项收入变化较大.V市本级财政支出主要以经常性支出为主,即所谓的“吃饭财政”,尽管近几年随着整体财力的增强,建设性支出逐年增加,但总体占比较低.
针对上述情况,评估选择由地方财政对其本级财政收支进行预测,而评估在对地方财政预测进行评价的基础上,根据其提供的负债余额和新增负债情况、贷款期内投融资计划情况,编制项目贷款期内的资金平衡表,对地方财政偿债能力进行分析,并大致估算出地方财政城建资金的承债空间.同时,目前借款人尚有储备土地若干亩,其未来的出让收入可以作为本项目的偿债来源,待办妥国有土地使用权证后,还可办理抵押担保.
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三、结论和启示
(一)风险揭示和防控措施
本项目借款人系地方政府的国有独资企业,在职能定位、财务收支和债权债务方面缺乏独立性和自主性.目前,本项目自筹资金尚未到位,而其项目资本金及偿债资金均来源于市本级财政资金,但V市近期将要实施的建设项目较多,所需财政资金投资额较大,根据V市财政预测,在预测期2009-2018年间本项目贷款期内V市本级财政综合偿债能力尚可,个别年份存在一定偿债资金缺口,如V市政府不能合理控制投融资总额,V市财政将面临较大的出资与偿债压力,鉴于存在以上风险因素,评估可以设定落实项目合法、有效、完整的建设审批手续,自筹资金与贷款同比例先期到位使用,办理合法、有效、足值的土地抵押以及将本项目建设资金及约定的分年还款计划纳入今后V市年度财政预算等风险防控措施.
(二)评估启示
通过评估V市城市道路建设项目,有以下几点启示：
1 面对地方政府的全力配合,评估人员应保持清醒的头脑
城建项目投资额较大,是关系国计民生的城市重点项目,也充分体现了当届政府的业绩.因此,地 方政府高度重视与金融机构的“政银合作”.在评估过程中,评估人员应保持清醒的头脑,一方面应客观评价地方政府财政的整体实力和项目建设的必要性,避免盲目上项目而忽视自身财力的形象工程；另一方面,对于全力配合的地方财政部门,尤其是相对落后和经济实力略差的地方财政部门所提供各种统计数据,不能因为是财政提供就不加分析的全篇使用,应综合考虑地方经济发展、近年财政收支、地方城建体制等情况客观谨慎使用统计和预测数据.
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2 政府投资项目的审批环节不容忽视
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2004年投融资体制改革后,政府投资项目的审批环节有所加强.根据分类,实行审批制的政府投资项目,项目单位应首先向发展改革等项目审批部门报送项目建议书,依据项目建议书批复文件分别向城乡规划、国土资源和环境保护部门申请办理规划选址、用地预审和环境影响评价审批手续.完成相关手续后,项目单位根据项目论证情况向发展改革等项目审批部门报送可行性研究报告,并附规划选址、用地预审和环评审批文件.项目单位依据可行性研究报告批复文件向城乡规划部门申请办理规划许可手续,向国土资源部门申请办理正式用地手续.实行核准制的企业投资项目,项目单位直接办理规划选址、用地预审和环评审批手续.完成相关手续后,项目单位向发展改革等项目核准部门报送项目申请报告并依据项目核准文件申请办理规划许可手续和正式用地手续.实行备案制的企业投资项目,项目单位必须首先向发展改革等备案管理部门办理备案手续,备案后,分别申请办理规划选址、用地和环评审批手续.
评估过程中,应严格审核项目审批手续的合法、合规和完备性.第一,注意核实项目的审批权限,如轨道交通项目规划需经国务院批准,永久性用海面积超过50公顷应报国家海洋局办理海域使用证,占用林地面积超过70公顷需经国家林业局审批,任何基本农田的占用均需国土资源部审批等审批权限一定做到心中有数.第二,确保审批手续的完备性.如建设项目用地预审批复是项目立项审核的前提条件,但用地预审批复并非土地批复,办理了相关土地征用和转用手续并取得国有土地使用权证后才完成了完整的土地审批手续等.
3 审慎选择地方财政偿债能力分析方法
目前,根据地方政府配合和数据资料提供情况,关于地方财政偿债能力的分析方法主要有以下几种：(1)全口径预测并定量分析财政偿债能力的方法.该方法主要针对数据资料齐全,地方政府全力配合的项目.一般情况下,地方财政等部门会根据评估要求提供近三年市地方本级财政收支决算总表、市本级负债明细表、贷款期投资计划表、可用财力预测表、建设性和城建资金来源预测表以及城建支出结构占比等基础数据,评估据此编制完整的资金平衡表并测算财政资金覆盖率.(2)地方财政承债空间方法.该方法主要针对数据资料不齐全,只有部分预测数据的情况.从目前城建项目贷款评估看,使用该方法的评估案例较多.由于财政提供的数据有限,评估可以选取近三年的平均增长率或地方政府提供的预测增长率作为预测参数,并在满足“增长率递减”的谨慎性原则和收支基本平衡原则的基础上对贷款期内地方财政收支进行预测.同时,编制贷款期内的资金平衡表,倒推出地方财政当年的最大承债空间.(3)定性分析方法.由于地方财政不提供任何预测数据,评估无法对其未来偿债能力进行任何定量分析,只能根据存量数据,对地方财政近期情况进行分析评价.
同时,进行地方财政偿债能力分析应结合三方面的情况,一是与地方财政部门保持良好的沟通；二是掌握政府控制下所有融资平台的情况；三是银行自身的经验积累.在具体评估中,评估人员应根据实际情况选择正确的方法进行评估,做到客观、谨慎,尽量避免“无依据、无说法”的代替财政进行预测的情况.
4 关注土地出让收入作为项目贷款的第一、二还款来源
由地方财政兜底还款的财政项目应充分考虑土地出让收入对地方财力的贡献和影响.根据目前财政收入的结构划分,以土地出让收入为主的政府基金性收入占比较高,“土地财政”已不再是个别现象.尤其受到国家经济和房地产政策的影响,2009年各地土地出让收入呈爆发式增长,一方面表现为当年可用财力的迅速增加,另一方面,也使得近三年的土地出让收入不具有趋
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同时,对于有条件以指定地块的未来出让收入作为项目还款来源的项目更应给予足够的重视.一方面应谨慎估计土地出让价格和出让进度两个重要参数,保守测算贷款期内土地出让收入情况.另一方面应积极争取指定地块的抵押担保,将政府信用这只“无形的右手”紧紧握住土地抵押这只“实在的左手”,共同确保银行贷款的安全.
责任编辑 李琳
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