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一、引言
地方债是我国各级地方政府为实现其职能进行一建设或投资,而通过直接借贷、提供担保、欠账等形式发生债务.根据审计署审计公布显示,截至到二零一零年年末,全国地方性政府债务余额107174.91亿元人民币,这中间：政府负有偿还责任的债务67109.51亿元人民币,占到62.62%比率；政府负有担保责任的或有债务23369.74亿元人民币,占21.80%比率；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16695.66亿元人民币,占到15.58%.据中央财政部提供的数据,2011年尾省、市、县三级地方政府负有偿还责任的债务率,即负有偿还责任的债务余额与地方政府综合财力的比率为52.25%.若按地方政府负有担保责任的债务全部转化为政府偿债责任计算,债务占70.45%比率,据与此,可见地方债务存在着严重的风险问题,规范地方债尤为必要.
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二、地方政府发行债券存在的风险
地方债的发行对于解决经济困难,带动公共投资和使地方政府的隐性债务显性化具有重要意义.但在地方债的一些制度不太健全的状况下,地方政府向公众发行债券还是存在着一些程度的风险.
(一)中央财政压力有所加大
94年的分税制改革加强了中央财政的调控能力,但由此产生的一个矛盾是收入的层层上缴和支出责任的层层下压,事权的增加未获得足够的预算内收入资源,导致地方政府的“预算约束软化”,地方政府基于政绩的压力千方百计大量增加预算外收入进行投资建设,进而不得不大规模进行举债.在现行行政体制下,下级政府的的债务从某种意义上来说实质上是上一级政府甚至中央政府的“或有债务”,上一级政府甚至中央政府承担着替下级政府清偿债务的潜在义务,中央财政将成为地方债务的“最后还款人”.中央财政在还款力度跟不上债务的增速的情况下,很有就会可能通过加强发行国债或者印刷货币来进行融资等措施而不还款,但是这一系列措施加大了影响到我国的金融和经济不稳定的风险.
(二)部分地方政府挪用资金
《2009年地方政府债券预算管理办法》(以下简称《办法》)规定了地方发债后募集的资金必须用于医疗卫生、农村基础设施和农村民生工程、保障性安居工程等
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(三)地方政府过度发债
根据《办法》的规定,省、市、县级政府债券到期后,由中央财政统一代办偿还：省、市、县级政府政府若届时还款确实存在困难,经过上级批准,到期后可按一定的比例发行1年到5年期新的债券,分年还给中央财政.2008年2000亿元人民币地方债券规模主要分布于西部地区,因此中西部省份的债务要高于东部地区,这种制度明显给中西部一些经济非发达地区的省、市、县级政府提供借新债还旧债的理由,而现实上,根据相关资料显示,中西部非发达地区的发发债券的规模要高于东部经济发达地区.
三、地方债风险形成的原因分析
(一)地方政府的投资冲动
基于政绩等众多因素的原因,我国各地区的地方政府的投资冲动历来都显得很强烈．虽然中央政府针对相应情况出台过很多投资管理的条例规定,但地方的投资规模、投资结构等却一直未得到有效控制和约束.投资结构不合理、低水平重复建设等现象层出不穷.在缺乏有效调控手段的情况下,往往不得不继续沿用计划经济时代的控制贷款规模、强化审批手续等老一套做法去管理投资,这使一些改革措施难以出台,已出台的一些改革措施又难以贯彻执行.“投资饥渴症”现象依然普遍存在.比如010年上半年,一些地方政府如湖北、重庆、辽宁、吉林、太原等地公布了巨额投资规模规划.与不断颁布的区域发展规划相伴的是地方投资热情的更加高涨.另一方面,而我国目前的官员政绩考核机制严重加剧了地方政府的投资冲动.很大程度上加大了隐性举债的力度.众所周知,现阶段,地方各级政府部门的官员升迁的必要条件是要有业绩,而业绩往往则体现在工程建设、各种成规模的投资上,于是,为了形成投资规模,特别又要是在官员任期内“快、大、全”的上工程、上项目,短时期内必然需要巨额的资金,在这种背景下,地方政府除政府性财政资金和银行贷款外,还不得不通过招商引资和发行债券、股票、基金等市场化办法来融资.而这些行为和方式,必然不断加重了这种地方政府债越来越沉重.
(二)地方政府的事权和财权不对称
众所周知,我国1994年分税制改革虽然对中央和地方在税收分开,进而实现中央和地方财政税收制度科学化起到了生要作用,但该改革在客观上加强了中央政府的财政收入,地方政府的财政收入相应减少.具体体而言,划归地方的税种,大都为小额的、零散的、不易征收的税种．而直接影响地方政府的财政收入.但同时,根据现有的国有制度安排,各级地方政府承担大部分当地的公共事务及地方投资建设支出.“财权的中心上移,事权的中心下移”的制度安排,客观上导致地方政府的事权和财权不协调.而这种制度安排下,借债成为很多地方政府特别是一些经济较落后地区的政府的必然奥运缶.
(三)缺乏对债务的监管机制与预警机制
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大家都知道,我们国家目前仍乏一整套比较好的债务资金监管体系.从预算来看,仍没实际建成一套智能的、比较好的反映和控制国家债务风险的预算约束体系.政府财政预算时间跨度比较短短,以收付实现制度为会计核查计算的基础,但这并不可以反映出政府隐性和间接负债情况.从现实情形看,我们国家现行的省、市、县级政府债务管理体制对我们社会主义经济的良好发展不能起到一个积极的促进作用,而且还有可能导致社会稳定,发生大范围的经济危机.地方政府债务的不断积累也很有可能给社会主义市场经济发展带来很多的不好影响.
第一,省、市、县级政府负债投资从全局上来说非常容易降低地方经济增长的质量和社会投资的效率,与此同时,也一定扩大经济发展的结构性矛盾.大部分地区的省、市、县级政府未经一定的科学考核评估,就盲目启动的投资建设规划和工作,效率比较低,比如部分地区热衷于建造所谓国际机场、大型陆地港、高速公路等需要区巨额资金投入的建设项目.建成即开始亏损,而这些亏损项目最终的仍由政府财政来填补空缺,这种模式必然严重降低了地方经济增长的质量和素质.
第二,债务约束机制疲软,社会信用环境发展趋势不明朗.我们政府的信用是整个社会体系信誉的根本,地方政府拖欠借款甚至无法还贷,以及通过政府的融资平台向民间高息借款等行为严重损害政府公信力,财政该支未支、该补未补还直接损害了相关纲税人的利益.地方债务的”财政危机”也直接导致投资与消费信心的动摇,同时也致使后任政府在投资项目时出现筹资和经营的巨大困难.
四、防范地方政府债务风险的法律对策
伴随社会主义经济日益的透明和开放,作为公共风险的最后承担者,省、市、县级地方政府将会面临的风险会随之增加.根据上述分析,笔者认为,省、市、县政府债务管理的目标并不是消灭负债率,而是更好的控制负债的规模、防止或解决由此带来的经济风险,把负债风险控制在一定的范围内,以此保障财政的可续性.
(一)加强完善以分税制为基础的公共财务政策体系
进一步分析清市场与政府的关系,转变我们政府职能,使政府的经济行为规范化,是有效防止解决地方政府不良负债的根本.实践科学规范化的制度安排和实施体系,提高财政的透明度,尽可能防止、规避和解决债务风险,保持财政的可续行.据于此,我们就要到以下几个方面：
第一,逐步减少政府的层次,尽快落实中央、省、县三级政府制度,减少执行成本,而目前制度设计中出现的地(市)、乡(镇)在改革后则成为作为省、县政府的派出机构.从某种意义上来说,机构建设,科学合理的政府层次成为我国合理有效的分税制财政体制建立的关键.
第二,科学合理划分各层次级政府之间的财权,根据我国现行的税制和其他国家的先进经验,本文认为中央政府的税收应以消费税、关税和增值税等税种为主,而省级政府层次则以营业税为主,县级政府税收应以财产税为主.在此基础上,扩大地方政府的税种选择权、税率调整权.
第三,明确各级政府之间的权利界线.属于全国受益范围的公共事项应由中央政府来批准和执行,属于地方受益的公共事务,再按受益范围的大小由相应层次的政府来具体执行.在此基础上,通过法律形式就各层级政府之间的事权予以明确,进而从制度上制止上级政府与下级政府之间的随意变更或越权行为,达到中央政府与地方各级政府分权清晰,各司其职的有效局面.
(二)建立地方政府债务偿还基金
建立偿债基金是确保政府信誉和财政可持续发展的必要措施.各级财政部门应根据本地区的需要,确定每年筹集还债准备金的数额,最少应保证偿付当年债务本息所需的风险准备.偿债基金的资金来源主要是：各级财政部门根据需要,通过财政预算安排一部分；债务项目建成后产生的收益；纳入预算管理的政府性基金；预算外资金中用于相关建设的部分；债务资金的存款利息净收入等.偿债基金由财政部门建立并管理,同时接受审计监督.偿债基金用于垫付应还债务时,下一级债务人必须与财政部门签订借款协议,并制订切实可行的还款计划.
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(三)建立地方政府债务危机预警系统
建立完善的风险预警机制,加强地方债发行的审批严格性,坚决杜绝盲目扩大发行地方债券的行为.一切从源头抓起,凡地方债发行必须经过严格审批程序,反对一切政绩观的发债行为,通过建立完善的风险预警机制,实现地方债风险管理的规范化、系统化、科学化.
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