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一、城镇化与公共资金供给

城镇化是伴随工业化和现代化发展的必然趋势.改革开放以来,随着我国经济的快速发展,城镇化水平也在逐步提高,由原来的17%左右提升至目前的约54%,其中进入新千年后形成了快速上升,十余年间提升了约20个百分点,平均每年提升约1.5个百分点.城镇化的推进意味着城市人口的快速增长,相应产生了土地、公共基础设施建设、公益事业发展等公共问题,需要有大量的资金供给加以保障.例如,由城市规模扩张引起的交通、通信、供水、供电、教育、医疗等设施建设的新需求,新增城市居民包括失地农民的就业及生活保障需要,等等.其资金供给来源除了吸引部分社会资金进入外,主要依靠政府的税收收入、各类收费与基金收入以及债务收入.

实际上,按国际标准,我国的城镇化水平仍然是偏低的.发达国家城市化率平均在80%以上,即使一些发展中国家和转型国家,其城市化率也远在我国之上.如巴西为86%,南非为62%,俄罗斯为73%.考虑到我国农村大量剩余劳动力转移的需要,以及当前城镇化率计算中存在的虚拟成分（户籍人口与常住人口的差异）,城镇化发展的空间及相应的建设任务仍然是十分巨大和繁重的.因此,这一过程对政府的筹资与资金供给提出了重大的要求,如何弥补其中的资金缺口将长期困扰我国的各级政府及其财政.

二、土地财政的源起及其效应

按照财政分权体制,城镇化过程中政府的资金筹措及供给问题主要体现在地方层面上.实行分税制以来,一方面,中央政府有效加强了对公共预算的集中管理,强化了其宏观调控职能；另一方面,由于地方政府事权不断扩大而地方税系不健全、不完善,使地方财政存在较为严重的财权、财力与事权之间的不匹配.在所谓“政绩锦标赛”的推动下,地方政府为了解决其财政困境,必须在公共预算以外寻求所需的财力.

以土地出让收入增加地方可支配财力是现行体制下地方政府的必然选择.在现行土地管理制度下,城镇工业、商业、住宅及公共事业等用地必须是国有的,因此,政府拥有征收农村集体土地并向其他主体转让其使用权的独家垄断地位.在这一过程中,政府可以谋取高额的土地租金,而根据体制的安排,这笔租金基本上由各级地方政府掌握和支配.况且,随着城市规模的扩张而发展起来的房地产业,其产生的各种税费收入也基本归地方财政所有.因此,所谓“土地财政”应运而生.

2000年全国国有土地使用权出让收入为1600余亿元,2011年攀升至33100余亿元,是2000年的20余倍.2012年因国家强化对房地产业的调控,国有土地使用权出让收入有所下降,但仍达到27700余亿元.如果考虑地方税收及各项收费中与土地转让及房地产开发、出售相关的收入,即所谓“宽口径”的土地财政收入,其规模更加可观.

城镇化中的土地财政与地方债参考属性评定

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巨额的土地及土地相关财政收入有效弥补了地方政府公共预算资金的不足,为工业化、城镇化的发展提供了重要支撑,这是我国近年经济保持快速增长及民生不断改善的促进因素之一.但同时也应当看到,由于制度环境存在缺陷,尤其是在财政体制不合理和地方政绩考核体系不健全的情况下,土地财政模式带来了许多负面的影响.

首先,过度征用农业土地.我国人口众多,土地资源稀缺,粮食安全始终是涉及国家安全的重大问题,因此,18亿亩耕地的红线不可被突破.而由于土地征收、储备和使用权转让过程中巨大的财政利益,刺激地方政府过度的征地、储地与卖地行为,加剧了人地间的矛盾,威胁国家的粮食安全.

其次,扭曲产业结构.地方政府收储的土地,除了公用与公益事业用地外,主要投放于招商引资和住宅商业两个领域.前者通常运用低价策略,服务于就业、税收与产值目标；后者则采取高价策略,通过“招、拍、挂”形式谋取最大化的财政收益.这种土地市场的双轨制,一方面会加剧乃至恶化区域间的产业竞争,导致重复建设和盲目建设；另一方面不断推高房地产价格,并使房地产业畸形发展.

第三,加剧收入分配的矛盾.我国区域间经济差距较大,在城镇化发展过程中,发达地区地价与房价高企,所在地政府可以谋取高额的土地与税费收益；而欠发达地区则因地价与房价的巨大落差,难以改变其资金拮据的局面,从而进一步加剧地方间财政收入失衡,使区域间的经济差距不断拉大.同时,由于土地出让金实质上是一次性收取的若干年地租的现值,如果得不到有效的管理与合理的使用,将导致代际间利益分配不公,即后代人的土地收益被当代人获取.

第四,加大经济社会风险.地方政府在当期财政利益的驱动下,大量征用集体土地和进行旧城改造,导致房地产业过度膨胀,并引起金融业的虚假繁荣,一旦房地产价格泡沫破裂,整个金融体系的稳定会受到影响,国民经济的各个部门也会由此深受其害,2008年美国因次贷危机而引起的金融风暴就是鲜活的例证.

三、土地财政与地方政府性债务

地方政府性债务的快速增长也是近年各界所关注的一个热点问题.实际上,地方政府性债务与土地财政模式存在着内在的关联性.在地方政府征收的土地中,除了部分用于招商引资、商业住宅和公用及公益事业外,相当部分用于融资平台的资本金注入以及土地收储,而这些土地中又有一部分作为偿付保证在资金市场取得融资贷款,从而发挥了其杠杆化的作用,使地方政府能够最大化其当期可支配财力.根据审计署2013年12月30日发布的审计公告,截至2012年底,11个省级、316个市级、1396个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额34865.24亿元,占省市县三级政府负有偿还责任债务余额93642.66亿元的37.23%.可见,地方政府性债务问题与土地财政问题密不可分.

地方政府适量负债有助于缓解城镇化过程中资金供求的矛盾,加快城市基础设施、公用和公益设施建设的步伐.但负债毕竟是有风险的,尤其是在债务积累过快、负债规模过大以及债务资金使用绩效低下时.在债务绑定在土地收入的情形下,土地、房产价格的走向就对地方政府未来的偿债能力形成了约束,从而地方政府就有维持乃至推高房地产价格的强烈内在驱动,进而导致前述问题的进一步恶化. 四、土地财政及地方政府性债务问题的治理

土地财政模式及地方政府负债行为是城镇化过程中的必然现象,其所存在的问题,与相应的体制与制度环境是相互联系的.因此,有关问题的治理,也必须通过深化体制与制度改革加以解决.

1.完善公有制下的土地产权、土地管理和土地收益分配制

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一是按照“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度要求,改革和完善农村集体土地产权制度,在农地承包权物权化基础上,探索新型农户农地使用权制度,赋予农民长期土地使用权,使集体土地所有制实现形式具体化.与此同时,完善征地补偿机制,按照“同地、同价、同权”的原则及时给予农村集体组织和农民合理补偿,切实保护农民的土地权益.二是将政府征地权的行使主要限定在“公共利益”范围,打破政府对土地一级市场的垄断,明确集体土地在符合国家土地利用规划的基础上可以转为非农建设用地,也可以自由流转,政府主要通过租税制度来调节农村集体土地出让收益.三是调整中央与地方政府间的土地收益分配办法,推行中央、省、市（县）政府三级共享机制,弱化土地征收与出让对地方政府的利益驱动.

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2.建立事权与财权、财力相匹配的财政管理体制

以厘清政府与市场之间基本边界为前提,进一步划清各级政府的职能和事权范围,据此明确界定相应的支出责任.在此基础上,一方面,加强地方税体系建设,适时推出房地产税、环保税、销售税等适宜由地方征收的税种,并提高共享税地方分成的比例,以增强地方财政收入的规范性和稳定性；另一方面,完善政府间财政转移支付制度,要以公共服务均等化为导向,逐步扩大一般转移支付在转移支付总额中的比重,促进财政体制中各级与地方间的纵向和横向均衡,而专项转移支付的安排应有充分的经济社会依据,并以绩效考评与问责相配套.

3.推行全口径预算管理

按公共财政与法治财政建设的要求,所有的政府财力都应纳入预算进行统一管理,要细化预算编制,严格预算审核,加强预算监督,硬化预算约束,强化预算问责.就政府的土地与债务资金而言,一是规范土地资金的预算管理,细化土地出让收支项目,加强对收支的审核与监控,防止各种挪用、流失乃至贪赃枉法的现象发生；同时,建立投资性土地收益基金,通过投资组合、专业化管理实现保值型、滚动式发展.二是将地方政府债务资金纳入预算管理体系,改进政府会计制度,编制政府综合财务报告,全面反映政府资产负债状况,并建立政府债务风险评估、预警与防范机制,强化地方政府的风险意识.

4.赋予地方政府一定的公债发行权

目前,地方政府大量举债已是不争的事实,这一方面反映了经济与财政分权的内在要求,另一方面也是工业化、城镇化的客观需要.因此,要允许地方政府拥有一定的公开举债权,主要是为基础设施建设项目筹资.合理设置和严格控制的地方公债,不仅有助于形成一种激励和约束相容的机制,规范地方财政收支行为,化解地方政府债务隐性化问题,而且有利于公共建设资金分担的代际公平.相应地,应修改《预算法》的相关条款,明确地方公债发行权限、范围、方式、用途、责任、管理要求等.

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5.转变地方政府政绩考核机制

为了从根本上治理当前在一些地方领导中存在的“唯GDP”倾向,有效发挥政绩考核对地方经济社会发展的积极作用,必须转变地方政府政绩考核机制.一方面,完善政绩考核指标体系,政绩考核指标应包括经济发展、社会发展、可持续发展、政治文明建设等内容,而不是只重GDP的增长；另一方面,加强对政绩的成本分析,政绩成本应包括政绩的经济成本、社会成本、资源环境成本和民生成本等,即不仅要看政绩的表象,还要看其付出的代价和利益的归宿.

（陈志勇,中南财经政法大学财政税务学院教授.本文为国家社会科学基金重大项目（128ZD047））

（编校：少卿）

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