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摘 要：公共住房建设及其管理政策作为美国政府公共事务管理方面的重要内容之一,已经走过了80多年的漫长发展历程.历经最初尝试、持续调整、发展完善三个重要阶段,美国的公共住房建设及其政策体系越来越成熟和完备,由此形成了所谓的“美国模式”.“美国模式”公共住房建设及其制度体系,主要得力于相关法案、财政政策、税收政策和管理政策等多方面的支持与保障,其在法律体系、制度建设、管理政策、市场运作、社会参与等方面的一些做法和成熟经验,对现阶段我国建立健全公共住房制度体系都有着重要的借鉴意义.
关 键 词：美国模式；公共住房；制度体系
中图分类号：F293.31 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2013）11-0036-05
收稿日期：2013-08-10
作者简介：秦萍（1970—）,女,吉林辽源人,中共辽源市委党校副教授,研究方向为经济管理.
美国的公共住房建设及其管理政策可以上溯到20世纪30年代,它是当今世界较早建立公共住房制度的国家之一.在80多年的漫长发展过程当中,公共住房建设及其管理政策逐渐成为美国政府公共事务管理方面的一项重要内容.“美国模式”公共住房制度不仅有着鲜明的时代特点和自身特色,而且其在法律法规、管理体制、房源筹措、日常修缮、准入迁出、房租收支、配套服务、规模建设等方面有着相对成熟的发展经验,这无疑对现阶段我国建立健全公共住房制度体系具有重要的借鉴意义.
一、“美国模式”公共住房制度的演化历程
美国的公共住房建设及其政策发展大体上经历了三个阶段,从20世纪30年代的最初尝试,经由二战后的起伏调整,再到60年代以来的不断完善,由此逐渐形成了所谓的“美国模式”公共住房制度体系.
(一)最初尝试阶段
在美国,成规模化的公共住房建设应当从1933年5月美国政府正式成立“联邦公共工程署”及其下设的“住房部”算起.当时,美国政府大力推动公共住房建设项目的初衷是尽快摆脱经济大萧条的严重冲击和影响,进一步刺激经济发展,拉动社会就业,尤其是有效提振和全面盘活处于垂死状态的美国建筑行业.由于席卷全球的经济危机的阴影长时期挥之不去,致使包括住房在内的一系列民生问题越来越成为美国社会维稳的关键性议题.1937年9月,美国国会通过了《瓦格纳-斯特高尔低租住房法案》（以下简称《低租住房法案》）,这是美国历史上第一部有关公共住房建设方面的法案,也意味着妥善解决低收入群体住房问题被纳入美国政府的公共政策框架.该法案具有里程碑式的重要意义,它标志着美国的公共住房建设及其政策探索从此步入实质性阶段.《低租住房法案》不仅对美国公共住房建设的诸多方面,如资金投入、土地征用、成本核算、工程标准、住户条件等做出了明文规定,还确定了相关管理机构的职能与权限.此后的四年时间,美国政府依照该法案,为年收入不足1000美元的家庭共计提供了大约16万套公共住房,同时为低收入和极低收入群体建造了2200万套低成本公寓式住房.随着公共住房建设规模的不断扩大,美国政府正式在联邦内政部下设“联邦住房署”以取代早先的“联邦公共工程署”作为专门性的管理机构.各地方则成立相对应的“公共住房局”,美国的公共住房制度建设取得了初步成果.
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(二)持续调整阶段
二战结束后,各地方住房严重短缺问题的大量出现以及一些大城市呈现的“内城衰败”状况,再次引起了美国政府的极大关注.为尽快解决越来越突出的“房荒”问题,实现“为每一个美国家庭提供一套舒适住宅”的美好构想,美国国会在1949年7月通过了《瓦格纳-埃琳德-塔夫脱住房法》.该法案的最大特点是把旧城改造、新城开发和公共住房建设三个方面统筹起来予以综合考虑,同时进一步突出和明确了公共住房建设主要是针对低收入群体的政策定位.另外,该法案首次鲜明地提出联邦政府与地方政府共同担负着解决“房荒”和“内城衰败”问题的职能责任,从而加快了美国公共住房制度建设的步伐,使地方政府不断融入这一制度体系当中并发挥越来越重要的作用.按照《瓦格纳-埃琳德-塔夫脱住房法》的规定,针对公共住房建设及其管理的一些专门性机构,如联邦住房署、联邦住房援助署、联邦城市更新署等部门开始大量成立,由此掀起了一场席卷美国全境、历时20载的城市改造更新及公共住房建设风暴,全美社区开发工程也是在这一时期正式启动和推行的.此后,美国国会相继进行了多达9次的住房立法改革,这些法案对美国公共住房制度建设及政策体系完善产生了重大影响.
(三)发展完善阶段
为更好地实施和落实城市改造更新及公共住房建设计划,美国国会在20世纪60年代初期一连通过了四个住房法案,美国政府还把“联邦住房署”和“联邦城市更新署”等重新整合后成立了“联邦住房与城市发展部”这一内阁级别的行政管理机构.在“联邦住房与城市发展部”的主导规划下,美国将公共住房建设及其管理政策纳入到了“城市综合治理”的框架内,在其以往的开发和管理模式逐渐被打破的同时,新的模式不断推出.比如：按照“公共住房租赁计划”,公共住房承租者因向私有房产主租赁住房而产生的租金差额,将会由美国政府给予具体补助；以优惠政策和积极举措大力吸引与鼓励私人建筑商不断进入公共住房建设领域,通过预先购买、转移支付等多种方式,进一步扩大全美公共住房的规模及覆盖范围；借助政策性手段有效盘活美国国内的存量住房,从而使这些房产成为新的公共住房来源；公共住房补贴由以往的主要是针对住房供应者的间接式补贴,调整为主要是针对住房需求者的直接式补贴,其补贴形式主要依赖相关的金融衍生产品.随着这些新探索的不断推进与成功实践,“美国模式”公共住房制度体系越来越成熟和完备,其最大特色是政府投资兴建所有与私人企业或非营利性机构承建所有相结合,而低收入和极低收入群体则以优惠价格租住这些公共住房.进入20世纪90年代以后,美国政府按照《国民可承担住宅法案》的规定,连续推进和实施“业主希望”计划,由此在美国掀起了公共住房社区改造更新的浪潮,公共住房与公共服务相对接、相协同的良性格局逐渐成型. 二、“美国模式”公共住房政策体系及特点
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“美国模式”公共住房政策体系颇为完备和成熟,除了以相关的法律法规作为政策依据之外,其财政政策、税收政策和管理政策“三位一体”的运行机制,不仅特色鲜明而且效果显著.
(一)财政政策层面
“美国模式”公共住房建设经费的主要来源是公共财政资金和私人资本,这包括由公共财政资金或私人资本投资直接建设和公共财政资金补贴间接建设两种形式.通常情况下,用于公共住房直接建设方面的公共财政资金是由“联邦住房与城市发展部”来具体支配.根据每年美国低收入和极低收入群体住房需求的最新变化,“联邦住房与城市发展部”会相对应地编制一份详细的公共住房建设预算.该预算一经批准后,美国联邦政府就会按期足额地向“联邦住房与城市发展部”拨付公共住房建设专款,这笔经费将会按照相关规划由地方住房局具体落实使用.不过,由于经济状况的起伏不定,美国政府的公共财政能力越来越捉襟见肘,其用于公共住房建设方面的专款几乎是成惯例地逐年被削减,从而使私人资本投资直接建设公共住房的情况大量增加.由此,在鼓励和吸引私人资本积极介入公共住房建设领域,有效缓解美国政府巨大的公共财政压力的同时,更好地推进和落实公共住房建设计划,就成为美国政府的不二选择.一般来说,美国政府会以税费减免等多种优惠方式,鼓励私人开发商以配套建设不低于总开发面积1/5的规模推进公共住房项目,这些住房由私人开发商具体运营但是其实际租期不应低于15年.
以公共财政资金间接补贴公共住房建设这种方式,主要落实在美国地方政府和私人开发商身上.这其中,针对美国地方政府的公共住房建设财政补贴主要是通过以下四种方式来完成的：一是由联邦政府发行并最终偿还公共住房建设专项免税债券,而这些公共住房的所有权为各地方政府；二是由联邦政府具体补贴地方政府在公共住房的实际租金收取与运行费用支出之间的资金差额；三是由联邦政府对地方政府的公共住房修缮与更新计划等予以公共财政支持；四是由联邦政府对经济收入确实严重低于该地区平均收入水平线的低收入和极低收入群体提供公共住房租金补贴.针对私人开发商的公共住房建设财政补贴则主要有两种方式：一是由联邦政府对私人开发商在公共住房的实际租金收取与建设运行费用之间的资金差额进行补贴；二是由联邦政府对获得申请批准的私人开发商给予为期20年的“合理市场房租”与“住户实际房租”之间的资金差额补贴.
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(二)税收政策层面
以税费减免方式鼓励和拉动公共住房项目建设,这是美国政府的惯用成熟做法.比如：按照《低收入者购房与租房税收抵扣法案》的规定,由联邦政府对验收合格的公共住房建设项目的私人开发商,给予为期10年的联邦所得税抵扣优惠.通常,这些公共住房的实际租金只有当地市场房租价格的1/2左右,从而能够更好地满足低收入和极低收入群体的住房需求.该法案在1986年获得美国国会正式通过后,随即在全美各地方掀起了一股私人开发商建设公共住房项目的热潮,在十年时间它们总计提供了60多万套公共住房.相比预期更为巨大的政策效果,推动该法案在1993年最终获得美国国会
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此外,美国政府制定了详细的公共住房税收信贷计划及税收信用计划,并获得很好的政策效果.公共住房税收信贷计划规定,私人房产拥有者更新和扩建自有住房,并按照与美国政府预先约定的租金价格将之提供给低收入和极低收入群体居住,其不动产税在一定年限内将按照该住房未建成前的市价征收.免除因房地产价格升高而自然而然增加的不动产税额,其实就是美国政府给予私人房产拥有者一笔比较可观的税收信贷优惠.对私人开发商而言,美国政府则通过适当调控诸如建筑容积率、建筑物高度、地段建设标准等技术性手段,鼓励和推动它们同时建造比例一般不低于10%不高于35%的公共住房产品,这也是美国政府变相给予它们的税收信贷优惠措施.所谓的公共住房税收信用计划,旨在推动更多的私人银行向有住房需求的低收入和极低收入群体敞开贷款,而美国的财政部和税务局将对这些私人银行的相关联邦所得税给予税收信用优惠,由此美国政府与私人银行结成一种伙伴关系.通常,美国财政部会以人口基数为标准向各州分配税收信用额度,每人每年为1.25美元,10年为一个核算周期.各大私人银行向美国财政部首先购买税收信用额度并将之放贷给房地产开发商,当房地产开发商完成相应的公共住房建设项目后,其前期所购得的税收信用额度在陆续予以抵税从而获得其中的资金差额利润.美国财政部在每年会对获得税收信用额度的私人银行的投资状况进行严格审查,对与之相关联的公共住房建设项目的实际入住率及居住满意度等予以动态评估,其中的不合格者将被剥夺税收信用优惠资格并处高额罚金,以此督促和保证这一税收优惠举措能够真正地落到实处,发挥更大的实效.
(三)管理政策层面
“美国模式”公共住房行政管理体系的核心力量是“联邦住房与城市发展部”及其下设的90多个地方办事机构与3800多个地方住房局,这其中地方住房局作为具有独立职能的专门性管理机构发挥着关键性作用.通常,地方住房局的经费开支是由“联邦住房与城市发展部”按照相关预算具体拨付,其主要包括运营资金和资本资金两大部分.这其中,运营资金部分主要担负着公共住房的日常管理、具体运营和维护修缮等方面的实际支出,而资本资金部分则担负着公共住房的拆迁新建、改造扩建等方面的实际支出.一旦出现地方住房局的年度资金不足以支持当地公共住房建设项目的情况,其可以一段时期内的补贴资金作为抵押向私人机构寻求贷款,或者是由当地政府以税收减免、特别预算等方式给予一定程度的公共财政补贴.
地方住房局下设有专门的行政机构及独立的委员会,其主要职能是公共住房的建设修葺、资产处置、信息统计、日常管理、配套服务及财务管理等.地方住房局一般采取分权管理与集中管理相结合的模式,即每一个公共住房点都有专门的管理人员来具体负责并实行独立的分权式管理,而若干个公共住房点则形成规模较大的公共住房群并实行统一的集中式管理,尤其是集中负责处理所管辖区域公共住房及其附属建筑物的修缮拆除、日常安全等问题.具体管理公共住房的数量以及由此获得的人力、物力和财力的支持程度,这些是衡量公共住房管理人员职权及职责大小的主要指标.为有效制衡地方住房局的权力运作,一般由第三方独立机构对当地公共住房的开发规划、预算决算、建设修缮、工程监理、住房标准、租金数额等相关事项做出最后决定. 公共住房分配是一个牵涉到各方面利益,倍受公众关注的社会焦点问题.为切实维护社会公平正义,更好地满足低收入群体的住房需求,“联邦住房与城市发展部”以美国居民实际收入的中间线为衡量标准,由此划定低收入和极低收入群体的具体范围.通常,在美国居民实际收入中间线80%以下者被确定为低收入群体,而50%以下者则被确定为极低收入群体.每年,地方住房局会根据当地的公共财政预算状况,具体公布和调整上述人群的公共住房入住资格,同时对其实行“申报登记轮候制度”从而确保公平性.对已经入住公共住房的上述人群,地方住房局会对其报税收入情况进行定期审核,未通过相关审核者将会被勒令迁出直至强制搬迁.一般情况下,公共住房的实际租金不会高于当地住房市场租金的平均水平线,其支付方式大多是由公共住房入住者以实际收入的1/3作为强制性自缴租金,其余部分则由当地公共财政进行最后补助.
另外,出于有效控制成本开支和提高社会参与程度的现实考虑,“联邦住房与城市发展部”及其下设的地方办事机构与地方住房局,一方ƃ
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