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【摘 要 】 上世纪70年代后,西方国家纷纷开展“新公共管理运动”,在高等教育领域也引入了“绩效评价”拨款模式.当前我国高等教育投入仍存在着投入不足和经费使用效益低下的问题,高等教育投入的绩效问题越来越受到社会各界的关注.本文通过对主要发达国家在高等教育财政投入上做法的比较,得出对我国高等教育财政投入实施绩效管理的启示.
【关 键 词 】 高等教育 财政投入 绩效管理
西方国家在20世纪70年代普遍陷入了财政危机、公共管理危机和公共信任危机.为了摆脱危机,西方国家纷纷开展“新公共管理运动”,即减少政府干预,依靠市场力量,用企业家精神重塑政府,借鉴私营管理的哲学和方法,使公共资源的投入产出问题被重视起来,使绩效评估在政府管理中得到了广泛应用.政府对高等教育投入实行绩效评价最早产生于美国,到20世纪90年代,除美国外,英国、加拿大、澳大利亚、瑞典等西方国家也通过建立规范的绩效评价制度开启了对高等教育的绩效管理,各自形成了比
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一、美国高等教育财政投入的绩效管理
美国是分权制国家,其高等教育管理体制亦采取分权管理.美国对高等教育的财政投入分为联邦、州和地方三级政府拨款.联邦政府对高等学校的投入经费一般占整个高等学校经费的12%左右；州政府主要承担本州公立高等学校40%～60%的经费投入,而州政府对私立高等学校的投入主要体现为学生的助学金或奖学金；地方政府通常不对州立高等学校投资,而是采用与州立大学合作项目的形式进行专款专用.
20世纪70年代,美国高等教育出现了绩效拨款机制,最早引入绩效拨款机制的是田纳西州.1975年,田纳西州高等教育委员会启动了试点项目,由政府官员与其顾问团共同研究出10项绩效标准,应用于所有公立大学的绩效拨款.州公立大学如能在州高等教育管理委员会作出的绩效评估中得到满分,就可获得当年绩效拨款总额的2%,目前该项比例已上升至5.45%.20世纪80年代后,美国大多数州引入了“绩效”的理念,科罗拉多、佛罗里达、肯塔基州等22个州相继将竞争机制引入高等学校的财政扶持.这些州的高等教育财政拨款一般由专门成立的高等教育管理委员会或协调委员会管理.各州之间的绩效指标虽然有差异,但都包含了投入、过程、产出和成果指标,而且从以投入为导向逐渐转向以过程或产出为导向.如肯塔基州的高等教育绩效指标体系,涉及教学质量、教育机会均等、现代教育技术手段的运用、促进社会经济发展以及合作和效率等方面的25个指标.
美国高等教育的绩效管理除了体现在拨款方式上,还体现在预算管理上.美国的公立高等学校和私立高等学校都拥有专业的预算管理机构和人员.预算编制以学年为一个周期,每年九月份是一个新学年的开始.预算分为资本预算和运营预算,资本预算主要涉及投资建设期在一个会计年度以上的支出,运营预算主要进行学校的日常收支安排.高等学校的资本预算和运营预算均采用滚动式预算编制方法,这种预算方式保证各个预算期间具有相同的时间跨度,确保预算的衔接性.美国高等学校编制好的预算要报送给负责教育的政府机构,并根据实际情况不断修改,最后呈递给州长,由州长最终决定能否按照学校申请的预算拨款.美国高等学校严格的预算编制流程决定了其对支出的严格控制,而对预算执行情况进行的绩效评价则成为下一次预算的参考依据.
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二、英国高等教育财政投入的绩效管理
英国是中央集权制国家,中央政府的财政投入是高等学校的主要经费来源,地方政府基本上不对高等学校拨款.英国的高等教育具有政府干预和市场调节并存的特征,高等学校通常被定义为拥有独立法人资格的公众机构.
在英国,高等教育拨款涉及三层管理：议会、政府主管部门、大学拨款机构.议会作为英国最高的立法机构,具有通过并执行全国性高等学校立法以及对高等学校拨款的权利；高等教育拨款由议会批准后划拨给教育与就业部,教育与就业部是政府主管高等学校拨款的具体部门；教育和就业部将议会分配的拨款划拨给高等教育拨款委员会,高等教育拨款委员会虽不是政府机构,但它承担着替政府拨款的职责,政府的高等教育拨款最终经过该委员会拨付给各高等学校.
英国政府对高等学校的拨款主要包括教学拨款、科研拨款和学生资助三个方面.从20世纪80年代开始,英国的大学拨款机构就开始采用绩效评估的方式进行高等教育拨款,旨在鼓励该领域内的“卓越”表现.英国政府对高等教育拨款的模式主要有公式拨款法、合同拨款法、基数法拨款模式、核心拨款加边际拨款,以及专项拨款模式等.这些拨款方式都考虑了绩效因素的影响,如合同拨款法,就是高等教育拨款委员会通过招投标方式向高等学校提供财政资金,只有中标者才有资格与高等教育拨款委员会签订拨款合同；核心拨款加边际拨款法,首先要根据政府对国内生产总值和通胀率的预测以及政府规定的一般效率指数因素测定核心拨款,边际拨款考虑的是为高校增招的学生提供经费,无论是核心拨款还是边际拨款都要根据高校近期的经费使用效率表现通过竞争确定是否拨款.
英国的“绩效拨款”模式着重强调高校运行经费的使用效率,绩效评价成为拨款的依据.贾勒特报告（1985）将高校的绩效指标分为三类：内部指标、外部指标和运行指标.1986年,英国副院长和校长协会与大学拨款委员会联合工作小组编制的《英国大学管理统计和绩效指标体系》,将绩效指标划分为输入指标、过程指标和输出指标三大类,其中输入指标主要指高校可利用的资源、人力和经费情况,是对高校现有办学条件的客观反映；过程指标主要指高校可利用资源的使用率、管理行为和组织行为情况；输出指标指高校通过办学科研等活动最终取得的成绩与产出.目前这一指标体系被认为是英国高等学校绩效评价指标体系中比较全面的成果.
三、其他OECD国家高等教育财政投入的绩效管理
澳大利亚作为原英联邦国家,与英国一样,澳大利亚高等学校的经费来源中政府拨款（包括联邦、州及地方政府）所占的比例较大.高等学校拨款主要分为经常性拨款和研究性拨款,经常性拨款是按学生数量进行拨款,而按照项目数量进行的研究性拨款通常是通过竞争实现的.研究性拨款由澳大利亚研究理事会承担,拨款的多少是依据申报单位获奖状况和绩效成果来确定的.2009年,当时的澳联邦教育部长朱莉姬吉拉德提出,从2012年开始,政府将实行新的政策,将注重考虑教学成果,将设定一个总体的高校绩效目标,然后再根据各个高校的环境和宏观战略设定单独的绩效目标. 加拿大的高等教育投入,早期与英国相类似,主要由联邦政府向大学提供直接拨款,直到1966年,联邦政府才明确承认教育属于各省职权范围,各省应承担高等教育协调发展的主要责任.20世纪70年代中期,在国家经济出现衰退的情况下,加拿大大学不再能够每年获得大量拨款,绩效拨款在各省兴起.如阿尔伯塔省推行的基于绩效的拨款机制包含了9项绩效指标,其中5项应用于所有大学（包括就业率、毕业生对综合质量的满意度、学生数量的改变、行政开支、企业资助）,4项只应用于研究型大学（包括委员会财政奖励、引用影响、社区与工业支持、科研收入）.每项指标都有相应的分数,并分为若干等级,每一等级对应不同的分数,以最后获得的总分决定总的绩效拨款额.同时,研究型大学还要在此基础上根据科研指标来进行评估.
法国是欧洲中央集权国家的典型,教育经费主要由政府投入和管理,但是到20世纪80年代,法国教育部开始以大学和国家签订合同的形式进行经费分配制度的改革,高等教育投入的绩效拨款就体现在合同中.1984年法国政府和大学之间开始实行合同拨款制度,双方签订四年发展计划合同,相互之间明确一套涵盖各方面的承诺.政府以这种“契约关系”实现了国家宏观战略与大学发展目标的结合,而大学也获得了更大的自主权.作为独立的行政部门,国家评估委员会依据签订合同时确定的指标,每8年对合同拨款产生的效益进行一次评估,以此衡量合同目标的实现程度,同时也检查大学提出的项目和战略目标的实施情况.评估结果将会影响未来政府对大学的资助,而上年合同拨款的效益程度将直接影响当年政府对该大学的拨款数量.
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四、各国高等教育财政投入绩效管理对我国的启示
从国际范围看,20世纪70年代以来,世界发达国家的高等教育财政体制均把绩效因素纳入财政拨款模式,加大绩效拨款的比例.绩效拨款方式引入了竞争,促使高校为争取更多政府拨款而加快教学、科研及社会服务等各个环节的改进,提高教学质量,提升科研与社会服务水平,进而促进高等教育整体质量的提高,实现高等教育对国家健康可持续发展的推动作用.
我国高等教育现行的以政府投入为主的“综合定额+专项补助”财政拨款方式,缺乏对高等学校教学质量和办学效益考核,使得学生培养质量不高,难以实现高等学校教育数量与质量的统一.借鉴国际经验,我国应建立健全高等教育投入的绩效管理机制.
1.完善高等教育绩效管理的制度建设
目前我国尚缺乏明确的高等教育绩效管理的法律制度,为此,我国要加快财政投入绩效管理工作在制度化、法制化方面的建设.在制度化方面,尽快制定独立的管理制度,如《高等教育绩效管理制度》,明确高等教育财政投入绩效评估工作的目标、原则、组织方式、工作程序、评价办法以及考核结果等内容,明确相关行为主体的权利和义务,从而使高等学校财政投入绩效管理工作有据可依.在法制化方面,要加快相关法律法规的建设,如在《预算法》、《会计法》、《高等教育法》等相关法律规范中补充绩效管理的相关要求,从而为高等学校财政投入绩效管理工作给予法律保障.
2.建立高等教育投入绩效管理的运作机制
借鉴国际经验,今后我国高等教育财政投入模式应引入绩效拨款.绩效拨款可作为预算拨款的一部分,拨款额占总预算额的一定比例,这种做法应循序渐进,开始时绩效拨款比例可低一些,通过一定时间的运作磨合和改进后,拨款水平再逐年增加.一直以来,作为拨款主体的国家直接将财政资金投入高校,在引入绩效拨款后,二者之间应存在一个中介机构,作为拨款绩效的评估机构和拨款的具体执行机构,由于它的第三方地位,在评估时更容易保持公正,评估结果也要对社会公开,以监督其工作的公平性.运用科学的绩效指标体系开展绩效评价是绩效拨款运作的重要内容,对高等教育财政投入绩效评价指标体系的构建,从可行性、科学性、系统性的角度,结合“5E”原则（经济性指标、效率性指标、效果性指标、公平性指标、环境性指标）,设计出包含内部投入绩效、内部运行绩效、外部适应绩效三个层面的指标体系.绩效评价指标的选取与评价方法的选用直接关系到绩效评价结果的客观性、准确性与可靠性.
3.加强高等教育财政投入的监管
高等教育投入是公共财政支出的重要内容,当前我国高等教育一方面表现为投入严重不足,另一方面又表现为经费使用不尽合理、存在不同程度的损失浪费,这就造成原本总量就不足的公共财政支出效益低下,加剧了高等教育经费的供求矛盾.加强高等教育财政投入监管,对高等教育经费的配置与使用情况进行全面监督,检查其效益水平,评价和分析影响效益发挥的因素,以实现最小的投入获得最佳办学效益的目标.
《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010―2020年）》明确高等教育以“政府投入为主”的投入机制,提出“建立科学化精细化预算管理机制”、“设立高等教育拨款咨询委员会”、“加强学校财务会计制度建设,完善经费使用内部稽核和内部控制制度”、“加强经费使用监督,强化重大建设项目和经费使用全过程的审计”、“建立并不断完善教育经费基础信息库,提升经费管理信息化水平”等等.因此,这个监管体系在监管内容上应包括教育经费投入情况监管、教育经费使用情况监管和教育经费信息公开监管三部分,监管主体应涉及外部监管（如教育主管部门、财政部门、审计部门,税务部门和社会公众）和内部监管（如高校内部审计部门、财务部门以及专设的内部监管机构）.只有建立起对高等教育投入全过程、全方位的监管,才能从根本上提高财政资金的使用效益,提高高等学校的办学绩效.
（注：本文系江苏省社科基金（批准号13JYB010）及中医药高等教育改革与发展研究中心省局共建一期项目（SJGJ0011）的阶段性成果.）
【参考文献】
[1] 黄约：发达国家高等教育投入机制的比较与借鉴[J].湖北社会科学,2009（4）.
[2] 卢彩晨：高等教育绩效评价的缘起及功能[J].复旦教育论坛, 2011（3）.
[3] 刘红宇、马陆亭：OECD国家高等教育投入的典型模式[J].高等教育研究,2012（5）.
（责任编辑：胡冬梅）
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