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一、养老保险发展的现状
经过近几年在养老保险制度及保险基金管理方面的改革,我区已经在养老保险工作中取得了一定的成绩.一个以基本养老保险为基础、以企业补充保险和个人储蓄性保险为补充,独立于企事业单位之外,资金来源多元化、保障制度规范化、管理目标社会化的养老保险体系已经初步建立.
截至2003年年底,全区基本养老保险参统职工人数228.3万人,其中企业参统职工人数为197.5万人,新纳入参保职工9.4万人.实际交费人数181.9万人.全区69.7万名企业离退休人员全部按时足额领取了基本养老金,社会化发放率100%,全年累计发放企业离退休人员基本养老金48.1亿元,确保了企业离退休人员基本生活.同时,全区实行社会化管理服务的企业退休人员为54.4万人,比上一年增加了22.8万人,增幅为72.7%,企业离退休人员社会化管理服务率为79.2%,比上一年增加了30个百分点.为197.5万名企业参统职工实行了个人账户的计算机管理,建账率为99.9%.
二、养老保险发展中存在的问题
（一）养老保险收支存在较大的缺口,保险金的支付存在压力,持续性发展受到极大的影响
近年来,自治区养老保险基金的收支缺口每年都高达10亿元以上,结余基金的增长主要依靠财政支持和补助.例如,在2003年,内蒙古自治区企业职工基本养老保险基金收入570185万元,其中中央财政补贴142475万元,地方财政补贴9798万元,而同期自治区养老保险的支出为502280万元,也就是说,如果没有中央和地方的财政补贴,自治区仅2003年一年基本养老保险收支缺口就达8个多亿.另一方面,在长年养老保险基金收支存在缺口,完全依靠财政补贴的情况下,每年保险基金的结余数额较小,同时增长缓慢.截至到2003年末,全区基本养老保险基金累计结余26.84亿元,可支付能力不足半年.
（二）养老保险覆盖范围仍然较窄
2002年全区基本养老保险统参人数为221万人,而同期全区城镇就业人数为435.6万人,统参人数所占全部就业人数比例约为51%,可以说自治区社会保险覆盖范围仍然较窄.目前,自治区养老保险的覆盖范围主要以国有企业、集体企业为主,而三资企业、城镇私营企业、个体劳动者的参保率仍然较低.
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（三）多层次的养老保险体系建设仍然滞后,保险方式单一
自治区养老保险仍然局限于国有实施的基本养老保险,虽然保险覆盖面较广,但保险方式单一.而以个人储蓄险与企业补充保险为主的各类自主性、商业性保险发展缓慢.到2003年,全区参加企业补充养老保险和个人储蓄性保险的职工仅有1.06万人,不到全体参加社会基本养老保险总数的0.5%.
（四）统筹层次较低
目前,自治区各盟市虽然出台了盟市级统筹办法或建立了盟市级基金调剂制度,但还没实现真正的盟市级统筹.自治区养老保险统筹仍然主要是以旗县为主,统筹层次较低.旗县级统筹基础脆弱,影响了社会保险基金的调剂,难以实现社会保险的持续发展.由此可能带来的问题：其一,由于地区经济发展的差别会带来社会统筹养老金支付标准的差别.其二,在一定时期内造成一些地区养老保险基金有所结余,而另一些地区却收不抵支,可能导致养老基金的滥用.其三,由于不同统筹层次的基金无法调剂使用养老基金盈余地区与养老基金出现缺口的地区不能相互调剂使用,造成财政补贴负担严重.尤其是在我区,东西部盟市经济发展存在一定的差距,而旗县一级很多存在着当地政府财政和企业都困难,难以承担应当缴纳的比例.有些旗县的财政收入中主要以农业税为主,其他收入比例很小,地方财政能力有限.
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三、原因分析
（一）社会保险方面的法律法规建设滞后
配合国务院和社会保障部相关文件精神,自治区政府已经相继出台了关于加强社会保险制度管理的相关政策和地方性条例,但仅仅是建立了相关制度,实现了与全国养老保险制度的并轨和统一,并没有为社会保险制度的发展真正提供相应的法律基础,使得社会保险工作缺乏足够而有效的法律保证,由此导致社会保险工作在进行过程中,存在较多的困难.一方面是由于缺乏法律的保障和有力的征缴手段使保险费收缴困难,严重阻碍了社会保险覆盖面的进一步扩大.另一方面,由于对不履行义务者弱化了其强制措施,再加上社会保险费以费的形式出现,普遍存在的认为参加保险应以自愿基础的社会心理,使征缴社保费的强制力大大弱化.
（二）养老保险的隐性债务沉重
由于我国开始实行基金制养老保险制度时,在其参与者群体中的已参加工作者和退休者,此前没有缴纳过以个人账户形式存在的养老金,但他们已经为经济和社会发展做出了自己的贡献,拥有获得养老金的权利,这样就形成了在基金制养老保险体制下的国家对于其覆盖范围内退休者和在职者的某种负债,这就是隐性债务.实际上,养老保险的隐性债务是由改革过程中所遗留下来的,是改革所应负担但在当时没有支付的成本.目前的主要问题是无法准确衡量隐性债务的数额,但从我区来讲,每年的养老保险收支差额中,隐性债务占了很大的比重.
（三）社会保险制度还不完善,难以管理
从养老保险来讲,逃避参保及不合规的提前退休以及冒领养老金的问题一直存在.同时,社会保险基金管理不规范,存在挤占挪用的现象.从自治区来讲,这种现象又有抬头的趋势,一些社会保险机构对社保基金的认识不够,对社会保险金的支付压力缺乏认识,将社会保险基金挪作他用,导致了社保基金的流失.
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（四）保险基金运营机制建立落后,难以实现基金的保值增值
这是社会保险基金长期可持续发展所面临的最严峻问题.一方面缺乏社保基金投资运营的专门机构,难以形成安全、高效的投资运营机制.另一方面,投资渠道狭窄,真正适合社保基金的投资渠道和投资市场尚未形成.按现行政策规定,我国的社保基金主要以存入银行和购买国债为主.而在通货膨胀情况下,社保基金存入银行和购买国债是难以保值增值的.
四、建议对策
（一）我区应制定强化规范社保基金征缴和使用的法规条例
首先,有了法律法规的保证,可以使养老保险的覆盖面进一步扩大.目前,社会保险的覆盖面难以进一步扩大的重要原因就在于社会保险存在着软约束,使得一些私营企业及股份制企业敢于不交纳社保基金.其次,社保基金征缴的法定性可以使社会保险基金的来源可靠、相对稳定.以法律法规为后盾征收社会保险基金,减少了讨价还价或人为的不确定因素,使征集社会保险基金的工作效能大大提高.最后,有利于专款专用,提高实施社会保险制度的效能.社会保险制度一旦实施,就不能中断,这就需要社会保险基金源源不断,并且不得挪作其他用途.
（二）加大财政对保险基金的支持,多渠道筹集保险基金
对于我区来讲,自身财政能力有限,而较多的依靠财政解决社保基金的收支缺口问题,又不免会产生财政收支的压力.因此,建立专门的社保基金的补贴机制,合理地多渠道地筹集社保基金的机制显得尤为重要.可以重点考虑的筹资渠道有：1.国有资产的变现收入,其中包括国有股转让和其他企业国有资产转让的所得收入.该方法主要用于弥补养老保险基金的隐性债务或者说转制成本.从隐性债务的责任认定来看,国家财政应该是隐性债务的具体承担主体.所以,在弥补社会保险的隐性债务过程中,将其一部分国有资产变现用以支付隐性债务是理所当然的事情.2.加强对一般性税收征管.目前全国的收入分配向个人倾斜的同时收入差距不断拉大,收入分配不公的问题也日益严重.所以,从我区来讲,加强对所得税及其他税种的征收,一方面有利于充实社保基金,使社保基金得到健康稳定的发展,另一方面,更有利于体现社会保障的公平性原则,使收入分配不公的问题得到一定的缓解.
（三）提高养老保险基金的统筹层次
近期目标是实现真正意义上的盟市一级的社保基金的统筹,远期目标是实现自治区一级的统筹.从理论上讲,提高社会保险基金的统筹层次,更能体现社会保障的公平性,减少由于地区经济发展的不平衡而引起社会保险待遇的差距.其他省及自治区的实践表明:提高社保基金的统筹层次有利于增强抵御风险能力,维
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（四）将养老保险基金列入地方财政预算,接受财政监督
养老保险基金既是一种社会资金,同时也具有公共资金的性质.因此,应该将养老保险基金纳入国家预算,接受社会和财政监督.尤其是内蒙古自治区这样一个经济欠发达的省区,政府财政对社会保障的支持与养老保险健康持续发展更是息息相关.但我们强调要编制养老保险基金的单独预算,实行财政专户管理,与政府的一般年度平衡预算相区分.如果把养老保险收支纳入政府的经常性预算,养老保险计划的当年结余就会自动地为政府其它开支筹集资金,这样保险储备基金则无法形成.因此,对于养老保险计划应编制专项国家预算.
（五）建立多层次的养老保险体系
总的来看,目前制约我区企业补充保险的主要因素是企业的经济效益普遍不高,一般企业拿不出钱来为职工补充保险.但更重要的是,企业缺乏为职工提供补充保险的动力.从国外的情况看,企业之所以愿意给职工提供各种补充保险,除了出于人力资源管理的考虑,另一个重要的考虑就是享受税法中的税收优惠.从这个方面讲,国家和自治区政府也可以考虑制定出一套参与补充养老保险的税收优惠政策,鼓励企业和个人自愿参与各种补充养老保险.
（六）积极培育适合保险基金的资本市场
随着养老保险与物价指数相挂钩,养老保险基金的增值问题也越来越受到关注.目前普遍认为将社保基金逐渐过渡到投资资本市场上.但我们也应该看到,社保基金是关系到国计民生和社会稳定的公共资金,它的投资理念应该与其它的资金投资有所区分.相比较收益性来说,低风险性更应该受到重视.而且,我国目前的资本市场虽然有了一定的发展,但仍然存在较多的问题,这是一个无人可以否认的事实.所以,应该在社保基金多元化投资的基础上,选择适合的投资渠道.
就投资工具而言,与股票相比较来讲,债券和优先股等固定收益的投资证券应该更适合社保基金.但由于目前我国的债券市场发展缓慢,难以满足社保基金的需要.由此,应该大力发展债券市场,尤其是国家建设债券,为社保基金的增值提供适合的、良好的外部条件.
就投资方向来说,电力、通讯、能源、交通等垄断部门的建设项目规模巨大、建设期长、投资回收期长,但投资收益具有稳定性且投资风险较低.这些特点正好比较适合社保基金尤其是养老保险基金的特点及其投资要求.因为养老保险基金资金量大,参保人数从开始缴费到享受养老金之间时间跨度大,投资对安全性的要求高.而我区近几年来,大的电力、能源和交通项目建设发展速度较快,积极引入社保基金,既有利于实现社保基金的保值增值,又可以缓解项目建设的资金压力.
(作者单位：内蒙古大学经济管理学院、 内蒙古农业大学经济管理学院)
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