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国务院《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（下称《决定》）1月3日发布,并“追溯”自2014年10月1日起实施,酝酿多年的机关事业单位向企业养老的“并轨”拉开大幕.
“并轨”后,为构建社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度,财政将在机关事业单位养老保障方面增加一大笔支出.而未来个人尤其是“中人”（2014年10月1日《决定》实施前参加工作并于此后退休的人群）的养老金待遇若要保证不降,同样倚赖于财政兜底.
这形成一个矛盾：虽然改革在长期看将改变公职人员养老靠吃财政的现状,但一段时期内这一体系却面临令财政更加吃紧的局面.因此要达到改革顺利推进和个人待遇不降的双重目标,多方面的改革和配套措施势在必行.
补缴支出超一年财政收入
“并轨”会让财政支出发生哪些变化?这主要发生在三个方面：财政为在职员工缴纳社会统筹部分养老保险的支出、为“中人”视同缴费年限埋单,以及为职业年金出资.
其中,职业年金的建立细则尚未确定,这部分成本尚存不确定性.另外两项的支出规模则明显提高.
首先,改革开始后财政每年为在职员工缴纳社会统筹部分养老保险的支出,会立刻增加相当于目前在职人员工资总额20%的支出.
改革前,财政与机关职工养老方面的交集,仅为发放离退休公务员的养老金.改革后按照“老人老办法”的原则,财政这部分支出不会改变,但增加了为在职员工缴纳社会统筹部分养老保险的支出.根据《决定》,基本养老保险的单位缴费比例为本单位工资总额的20%.
“公务员的雇佣方是国家机关,因此这部分自然由财政统一来出.”中国劳动学会一位人士对《财经国家周刊》记者表示,这笔资金将进入改革后新建的机关事业单位养老保险基金,在“中人”开始进入退休年龄前,“这些资金是不会动的”.
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“除中央部门依靠中央财政,以及老少边穷地区主要依靠中央转移支付外,其他部门的这部分支出均由各省财政负责.”上述人士表示.
第二,随着“中人”步入退休年龄,这类人群养老金的财政成本存在变数.一方面,“中人”可以从养老保险基金中获取一部分退休金,从而降低了未来的财政负担,但另一方面“中人”在改革前未缴费年限将按照“视同缴费”来计发养老金,这将给财政带来另外一笔成本.
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中国社科院陆明涛博士测算了财政为机关事业单位人员补缴养老保险带来的转轨成本.他以2010年国家人口普查和经济数据为基础,发现改革后财政需为政府机关公务员补缴养老金约3.9 万亿元,为事业单位工作人员补缴约5.2 万亿元,共计约9.1万亿元.而这一比例约为2010 年GDP（国内生产总值）的22.6%,超出当年财政收入9.27%.
对此,财政部财政科学研究所副所长苏明表示,这笔成本相当于政府的隐性债务,其规模取决于“中人”在缴费人数中所占比重大小,“中人”占比越大意味着隐性债务越大.随着老龄化率提高,“中人”占比会越来越高,如果不及时弥补养老保险隐性债务,势必影响养老金的支付,导致养老保险收支失调.
个人待遇如何不降
个人待遇上,根据2014年10月1日《决定》实施前后工作和退休的不同情况,机关事业单位人员被分为三类：“老人”、“中人”、“新人”.其中改革前已退休人员视为“老人”,此次改革不涉及这类人群,而改革后工作的“新人”及改革前工作改革后退休的“中人”则将受到不同程度的影响.
以“中人”为例,《决定》要求在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上,再依据视同缴费年限长短发给过渡性养老金.
虽然“中人”的过渡性养老金计发办法还没有细则,但接近财政部的一位人士告诉《财经国家周刊》记者,目前有两种思路：一是基本按照现行的企业职工养老金计发办法来计算,二是改革前后不同阶段按照不同办法计发.
以一位在北京工作、30年工龄、以正处级职级在今年退休的公务员为例.在近日由国务院办公厅发布的《关于调整机关工作人员基本工资标准的实施方案》中,县处级正职具有领导职务的职务工资标准为1360元,如果其级别工资为七级11档,那么级别工资则为6362元.假设这位公务员在退休前五年均处于这一工资水平,并在这一级别上退休,那么其退休前月工资总额为7722元.改革前,按照机关事业单位养老金计发办法,工龄满30年不满35年的,按85%计发,意味着这名职工的养老金应为6563.7元.
改革后（假设这名职工在5年前就参与了养老金并轨改革试点,其缴纳养老保险年限为5年）,按照第一种思路,即完全采用企业职工养老金的计发办法,可以发现其基本养老金部分将得到大约2035.8元,个人账户养老金部分将得到266.66元,过渡性养老金部分大约得到2057.25元.合计为4359.71元,替代率约为56%,接近目前企业职工养老金替代率水平.
“改革后降低的部分,都将由财政来弥补.”上述中国劳动学会人士对《财经国家周刊》记者表示.1月19日人力资源和社会保障部召开的新闻发布会也透露出了用财政兜底来保证待遇不降这一政策取向.
上述接近财政部的人士告诉记者,另一种计发思路是采取新制度推行前的工作年限按老办法计算养老金,新制度推行后的缴费年限按新办法发放养老金.
“只有这样,才能确保事业单位养老保险制度改革的顺利进行和可持续发展.”这位人士表示.
配套加薪
多位接受《财经国家周刊》记者采访的专家都认为,推行机关事业单位改革的一大条件,是必须同时推进职业年金制度的建立.职业年金的资金来源应主要是单位出资和个人出资.
苏明认为,按照国外的经验,职业年金应采取个人账户完全积累形式,由政府或部门年金理事会管理,并监管基金的投资运营.
除职业年金之外,中央财经大学社会保障研究中心主任褚福灵认为,设计合理机制,从国有企业利润计提中安排部分资金消除转轨成本,也是可行的举措. 前述接近财政部人士则指出,还可以考虑发放特别定向国债,做好事业单位基本养老保险基金的投资运营工作,确保基金的安全和增值.
国务院发展研究中心一名专家认为,政策设计上有对公务员设立廉洁年金的考虑,如果在其职业生涯中保持清廉,其退休时将获得一笔职业年金.这一政策设计的出发点是构建更为合理完善的公务员工资体制,并非针对公职人员养老金待遇“补差”,但是如果能够成行,也会在客观上提高公务员退休后的收入水平.
机关事业单位人员养老金改革的政策出台数日后,调整公务员基本工资标准的方案便开始实施.
上述国务院发展研究中心的专家告诉《财经国家周刊》记者,公务员加薪是大势所趋.目前来看,与外资企业、国有企业和民资企业相比,大学应届毕业生成为公务员的起薪水平是较低的.“这不利于将优秀人才吸引到公务员队伍中来.”
此次公务员薪酬调整后,职务工资标准将由现行的340～4000元分别提高至510～5250元,级别工资各级别七点标准由现行的290～3020元分别提高到810～6135元.同时,规范津贴补贴标准相应减少.
本次调薪还旨在建立公务员基本工资标准正常调整机制.该方案指出未来应定期开展公务员和企业相当人员的工资水平的调查比较,从而合理确定公务员的工资水平.今后这一标准或将每年或每两年调整一次.这一标准的设定,要依据工资调查比较的结果,还要综合考虑国民经济的发展、财政状况和物价变动等多重因素.
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另据记者了解,未来机关事业单位人员的薪酬调整,还将考虑如何弥补缴纳养老保险造成的当期收入降低.目前的方案,是通过财政部门的大力支持,适当调整公务员和事业单位员工工资水平,弥补因个
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例如,一名机关事业单位人员现在每个月工资为2000元,按8%计算,每月应缴纳养老保险160元.为了弥补缴纳养老保险的损失,改革开始后,原本的2000元工资将提高一截,相当于一份补贴,从而保证缴纳养老保险后每个月到手的收入仍不低于2000元.
其中的160元养老保险,表面上看是从个人工资中支出,实际上是从国家财政支出的.此举可以让在职人员在短期内不会感到个人利益受到明显影响.
从长期看,在职人员随着职位晋升、工龄累积而构成工资提高,那么应缴纳的养老保险也随之增加,但是将不再予以补贴.例如,上述情况的在职人员收入提高到每月3000元,每月应缴纳养老保险240元,但是不会再进行补贴,也就是这240元将真正从个人收入中提取,国家财政将不再为其埋单.
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