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摘 要 ：内蒙古兴安盟是以农牧业为主导产业、少数民族聚居、经济发展缓慢的贫困地区,大力发展涉农保险任务紧迫、问题复杂.本文以兴安盟为例,就涉农保险业务发展现状、存在的问题,开展深入调查,提出切实可行的建议.
关 键 词 ：农业保险；农户；法律制度；保险品种
中图分类号：Ｆ840．4 文献标识码：Ｂ 文章编号：1007－4392（2009）03－0033－03
一、兴安盟涉农保险业务开展的基本情况
2０07年,兴安盟首次开展农业政策性保险试点工作,由自治区政府指定安华农业保险公司独家负责,业务涉及到全盟六个旗县市 （局）的56个乡苏木镇,10个国营农牧场,450个行政村,受益农户达 14．25万户.参保作物主要为玉米和大豆,承保面积为355万亩,是全年播种面积的32％.签单保费共计达6402万元.中央财政补贴比例为25％,自治区财政补贴比例为50％,保险公司承担比例为15％,地方财政和农户自筹10％ （农户每亩交纳保费2元）.小麦因绝大多数由农场局和小麦农场主种植,未被列入基本农户而未享受农业政策性保险优惠.年末,针对严重旱灾导致的农业减产,给予了部分赔付.由于试点工作开展较晚,最后签单己至7月末,基本属于灾后承保,在多方协商下,最终以平均每亩地13元的标准对受灾户赔付,赔付面达到1０0％.
通过投标获得开展农作物保险业务的保险机构,与各旗县政府签订合同,打交道,根本不和投保农户直接发生业务联系.保费收取和理赔款发放,都是乡镇政府指派行政村办理.
新型农村合作医疗保险制度在农村牧区得到快速发展,2007年末,全盟110万农业人口中参加新型农村合作医疗保险的达95万人,参合率达到85％以上.养老保险处于基本待开展状态.
二、农牧民户对涉农保险的基本需求与意愿
(一)农牧民户对涉农保险持欢迎和拥护的态度
为了全面真实地了解掌握农牧民对农业政策性保险试点工作的态度,调查组深入突泉、前旗、扎旗3个国家优质粮生产基地旗县,与乡镇干部、村屯农户进行对话座谈,深刻地感受到农民群众对农业政策性保险的支持.尽管2007年农保试点补偿远远未达到自治区政府文件规定的额度,然而受保农户
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(二)对农业种植保险还有期盼
一是增加农产品的承保品种, 其他粮食品种（包括小杂粮）和经济作物也应纳入农保范畴.二是取消一些不必要的限制,如小麦不保,水浇地、水田不保,农作物病虫害不赔等.三是理赔额应足额到位,要按国家规定办事.四是可适当提高农民的投保单位额度,同时提高赔付额.
(三)对养殖业保险呼声很高
禽畜饲养已成为农民重要的经济支柱.近年来,由于各种瘟病的经常性出现,使得对禽畜的政策性保险成为急需.调查的农户中,绝大多数人都希望能够尽快开展商品禽畜的保险业务.这样可大幅度提高抵御生产高附加值农产品风险的能力.
(四)对合作医疗提出新要求
农村合作医疗深得民心,深受拥戴.然而,据调查了解,许多农民有了大病仍然不能、或不能及时治疗.原因很简单,合作医疗的报销上限与花费相比还是很低,大病看不起不是个别现象.农民普遍希望提高农村中常见的大病医药费报销额度.
三、涉农保险业务开展中的不足与问题
(一)农业保险各项准备均显不足
一是基层政府思想准备和组织动员均有不足.各乡镇普遍缺少相应的机构和专职人员,在投保和理赔两个环节上,都有疲于应付的情况.多数农户对此没有了解,只知道交2元钱,又返给13元钱.
二是农业保险制度法规建设滞后.目前开展农业保险试点工作的主体大都是商业性保险公司,利润最大化是其最终目标.虽然政府对经营农业保险的公司进行保费或经费补贴,但期间的制度性和技术性问题并未真正解决,相关法律更是空白,具有明显的盲目性和随意性.
三是农业保险办事机构和专业人才需要充实.目前,安华农业保险公司在兴安盟设有旗县级分支机构6个、乡镇级网点3个,全部人员115人,其中旗县及乡镇基层网点75人.保险网点与承保行政村最远距离超过110公里,对每个行政村（目前农业保险理赔勘查的最小单位是行政村）完成承保理赔过程平均往返6次,需要至少10个工作日,机构和人员短缺程度可见一斑.另外,农业保险的专业性强,要求保险机构和人员既要掌握保险经营技术又要掌握广泛的农业技术,目前保险公司这方面的人才少,很大程度上制约着农业保险的开展.
四是农业保险技术准备欠缺.农村主要以分散经营为主,就单个农村居住地而言,农业保险人员首先必须了解当地的气候特点、自然灾害发生率、主要农作物品种、劳动力水平,以及社会信誉程度等.仅就农业保险费率的厘定这一项,保险公司必须对各种农作物进行有效地区分,充分了解各年间农作物的损失数,牲畜的品种、死亡率,对区域间进行合理的对比分析,而保险公司目前缺少相应的技术准备.
(二)农村牧区有效需求不足
尽管农业是我国的基础产业,但是依旧处于弱势地位,并且农村各项资源匿乏,以致农民的收入很低,其中来自农业的收入就更低.因而,即使农民有很大欲望转移农业风险,但受自身收入低限制,支付能力有限,降低了对农业保险的有效需求.
(三)农业政策性保险限制条件多,保险补贴品种少
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兴安盟开办的政策性农业保险只限于玉米、小麦、大豆3类农作物,其他粮食作物、经济作物不在参保范畴之列,并且还有如病虫害不在保险责任内的限制条件.牲畜保险仅限于奶牛和能繁母猪两项,还是部分旗县分别开展的.随着农村经济结构的调整,农村的特色种养业逐步发展,经济作物的种植面积及养殖业的规模在逐渐扩大,农户投保需求强烈,需要政策性农业保险增加农作物保险补贴的品种.
(四)政策性农业保险缺乏巨灾补偿准备和再保险机制
农业保险风险大,收益低,仅靠保险公司经营政策性农业保险的盈利进行积累,很难应付损失巨大的自然灾害.参保地区一旦发生大面积的严重自然灾害,造成保险公司超额赔付,保险公司不能应对巨额的理赔支出,赔付资金最终还要由政府支付.
(五)农村合作医疗保险存在服务能力滞后、就医成本高的问题
在农牧业贫困地区,由于居住分散、交通不便等原因,存在参保人群基数小、保障程度偏低、医疗机构数量少、就医成本偏高等诸多问题.以自治区试点地区科右中旗为例,金旗医疗机构从医人员只占全部农业人口的0．61％,平均每名医生要为近170人服务.另外,农牧民到定点合作医疗机构就医路途远,镇中心卫生院与辖区最远一处生产点约有80公里,交通、住宿费用等间接成本的上升,制约着农民群众参保.
(六)农村养老保险亟待突破
目前,养老保险在兴安盟尚属空白,这对扶贫脱贫,实施计划生育,稳步推进农村人口的生活改善,保持农村地区社会稳定十分不利.兴安盟约有10万60岁以上农村老人,完全靠子女赡养,因各自的经济差异,生活很难都能够得到基本的保证.
四、贫困地区涉农保险业务发展的思考和建议
(一)制定涉农政策性保险发展战略
一是将国家经济现状与发展潜力估计充分,使之保持合理的弹性.二是将阶段性与连续性衔接好,充分考虑到全面建设小康社会与基本实现现代化的社会发展指数.三是既要保持政府投入的刚性,又要体现尽力而为.四是设计涉农政策性保险的各项发展指标,要有纵向比较,更要有横向比较.
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（二）把农业保险制度纳入我国的保险法律体系当中
发展农业保险离不开法律支持,应尽快制定和出台《农业保险法》,把农业保险制度纳入我国保险法律体系,使农业保险规范化和制度化,运用法律手段推动农业保险制度贯彻实施,保证农业保险机构相对独立性和保障农业保险业务规范运作.
(三)成立专业的政策性农业保险公司
试点情况表明,农业保险带有明显的政策性特征,成立专业的政策性保险公司十分必要.一是可以对涉农保险实行统一的垄断经营,将社会效益作为唯一的目标和任务.二是可以扩大承保面、分散风险、提高偿付能力、降低经营成本.三是可以进一步增大对弱势产业、弱势群体的政策补贴,逐步以保险扶持来取代对贫困地区和贫困人口简单式、粗放型、低效益的民政救济.四是专业的政策性农业保险公司是政府意图的履行实施者,可以依托政府基本办事机构开展农业保险业务,解决机构和人员不足,出险勘查定损不及时、不准确等问题.
(四)进一步扩大政策性农业保险的保险品种和政策扶持力度
逐步争取对关系国计民生以及农村牧区比较重要的农林牧渔产品的生产实行法定强制保险.中央政府应为农业保险制度贯彻实施提供智力支持和政策支持,以提升农业保险制度的公信度.财政部门应对农业保险机构初期运作提供资本性支持,为农业保险基金运营提供流动性支持.税务部门应对农业保险机构初期运作给予政策性税收优惠,免除相关税费,扩大政策性农业保险的覆盖面和受惠面.
(五)加快农业保险人才队伍建设和农业保险服务网络建设
要吸收懂保险、懂农业、懂气象、懂动植物病虫害等方面的专业人才,尤其是懂多种学科的专业化复合型人才加入到保险业队伍.要通过直接组建农业保险人才队伍和借用、整合外部人力资源相结合的方式,加强农业保险人才队伍的建设.要通过加强对保险公司现有人员的培训,迅速提高农业保险人才队伍的专业化水平.要将保险服务直接面向农民群众,公开透明地开展投保服务和灾后理赔.要制定规范的承保、核保、查勘、定损和理赔流程,并向广大农户公示.
(六)建立农业保险再保险机制
我国农业自然灾害频繁,为了更有效地避免农业投资因遭遇特大自然灾害而造成损失的风险,以及承保公司无力赔付农业保险金所引发的影响,中央政府必须借鉴经济发达国家在农业保险方面的先进经验,强力推行农业保险再保险制度.对关系国民经济发展的农、林、牧、渔等产品的生产应由政府牵头组织国内具有再保险经验的商业性保险公司为农业保险进行分保,进一步分散农业保险风险.
（七）加强对农村新型合作医疗的组织管理,提高服务质量
首先,要以“个人缴费、集体扶持、金融支持、政府资助”为基本原则,建立稳定、可持续的筹资模式,确保农村新型合作医疗的稳步发展.其次,要建立有效的资金管理机制,确保医保资金专款专用,高效安全.再次,要加强监督,健全有关合作医疗的监督机制和监督办法,成立监督委员会,确保新型合作医疗制度的公平、公开、公正.第四,要强化医疗卫生服务能力,提高卫生服务队伍技术水平.
（八）加大涉农保险宣传力度
针对农民普遍存在负担能力弱、保险意识差的实际,政府部门应积极制订切实可行的政策措施,加大宣传力度,引导、鼓励农民参加农业产品及农民人身、人寿保险.特别是要对涉农保险的参保条件、投保方式、投保金额、理赔条件等情况进行详细介绍,使农民能够真正认识到农业保险的重要性.保护农民在涉农保险上的合法权益,不仅要保证他们的知情权,还要保证其监督权,一个有益的启示是像开展“阳光放贷”那样,开展“阳光理赔”,这样也可以在相当程度上避免操作风险.
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课题组组长:关永军
课题组成员:顾玉江毕力格
李民杜智
课题执笔人:杜智
(责任编辑刘洋)
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