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[摘 要 ] 农民工,作为经济建设的生力军,弱势地位使他们享受社会养老的权益被忽视.本文通过研究探索农民工保险发展滞后的原因,提出了加快发展农民工养老保险的相关政策建议.
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[关 键 词 ] 农民工社会养老保险滞后原因制度安排
据统计,目前全国进城务工和在乡镇企业就业的农民工总数超过2亿,其中进城务工人员1.2亿左右.这一亿多的农民工大军,每天从事着城市里脏,累,差的工作,却领着与高强度的劳动极不相称的数百元的工资.然而事实上他们的养老保障不仅关系着劳动者自身的合法权益,更关系着社会的长治久安.
一、建立农民工养老保险的必要性和重要性
根据国家统计局人口抽样调查的结果,截止2004年我国超过60岁的老龄人口已达12.38%,表明我国早已迈入老龄化社会的行列.据估计2010年到2040年是我国人口老龄化的高速增长期,老年人口总数将增至4.09亿,占人口总数的26.53%.这意味着每四个人中就有一个是老年人,更意味着我国的养老问题将面临前所未有的严峻挑战.由于计划生育政策的执行,“四四一”,“四四二”型家庭结构使传统的家庭赡养老人的功能削弱,急需社会养老功能发挥作用,因此在老龄化高潮到来之前构建好完善的社会养老保险制度是迫在眉睫.
进城务工农民从事的多为农民工所从事职业中最辛苦,最危险的行业,同时也面临着当下欠发工资和未来的养老没有保障的情况.这也就使得对于许多农民而言,纯粹的务农收益已不再是他们的主要收入；但仍然不愿放弃自家的一亩三分地,土地意味着生活的最低保障,是其心理的最后一道防线.当农村大部分青壮年都外出打工时,大量抛荒现象的产生就不难理解了.这显然不利于我国粮食安全的保障,也不利于土地的集约化经营,使我国农业始终跳不出低效的圈子,也成为经济发展的薄弱一环.
可见,解决农民工的社会养老问题可以促进我国粮食安全的保障,促进农业的集约化经营,还可以分化整个农村养老的压力.
二、农民工养老保险发展滞缓的原因
造成农民工社保滞缓的原因究竟何在?
首先,我国传统的二元经济结构造成了现有的城镇农村社会保障的资源分配和民众意识上的巨大差异.在计划经济的影响下,以牺牲农民的部分利益来保证工业化在中国的尽快实现的整体战略思想给留下了城乡二元经济的特点,长期以来政府通过严格的户籍制度,将政策资源倾向城市居民,因此社保问题上在城镇居民的社保资金尚存在巨大差额的前提下,更谈不上农村的社保问题了.1991年民政部在全国范围内开展农村社会养老保险制度试验,经过6年的发展,至1998年初虽然全国已有2000多个县（市,区,旗）开展了农村社会养老保险工作但实际参加人数只占应保人数的12%.而养老保险的试点工作也因覆盖面小,共济性差,制度不稳定等多种因素陷入实质的停滞状态中.时至今日,7亿多农村居民绝大多数仍依靠传统的家庭养老.
其次,现有制度自身的缺陷使其难以被推广.论及农民工养老保险发展的滞缓,许多人将之归咎为农民工自身意识的淡薄.其实正好相反.根据社会保障的“逆选择”理论,越是自身风险高的个体,越是积极的参与到社会保险中.农民工工作的高度流动性,使其在老年之后能享受单位养老的可能性几乎为零,面对没有保障的未来,任何人都不可能无动于衷,只是农民工的弱势群体地位让社会听不到他们对自身利益的诉求.农民工输出大省“四川省”刚刚公布的《当前四川农民对新农村建设最关注问题的调查报告》中,32.4%的农民认为“养老难”是其生活中最困难的问题,可见农民对能否安享晚年是非常关注的.
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笔者认为不能把目前农民工养老保险的滞缓发展归结为农民自身意识的淡薄,而应更多地考虑现行制度本身的缺点.综合分析了目前各地的农民工养老保险制度后,笔者将之分为独立型与纳入型社保,两类社保各有特点,但也均有不足之处.
1.独立型农民工社会养老保险.2003年1月成都市人民政府发布了《成都市非城镇户籍从业人员综合社会保险暂行办法》,建立了将非城镇户籍就业人员的工伤,医疗,养老纳入其中的社会保障体系.该保险是专门针对农民工制定的独立险种,与城镇或农村养老保险均无关.其中被称为“老年补贴”的养老部分规定,非城镇户籍从业人员参加综合社会保险的,社会保险经办机构按综合社会保险交费基数的8%为其建立老年补贴个人账户.个人缴纳的5.5%全部记入个人账户,其余的2.5%从单位缴费中划入.综合社会保险老年补贴由非城镇户籍从业人员年老时一次性领取,其领取标准为：个人账户累计储存额+个人综合社会保险平均缴费基数×本人累计缴费年限×0.6%.享受老年补贴必须具备两个条件:1,男年满60周岁,女年满50周岁；2,累计缴费满1周年.另外,北京,上海等地也有相应的关于农民工保险的政策规定.
独立型养老保险运行实施以来,取得了一定的成效,迄今为止成都地区参保的农民工已达30余万,但制度本身仍然存在很大的问题.首先,它没有体现社会养老保险应有的互济互助性与国家性.其“综合社会保险老年补贴由非城镇从业人员年老时一次性领取”的规定使老年补贴仅仅成为一种变相的储蓄方式,与国际通行的逐次给付的标准背道而驰,不算真正意义的养老保险.其次,虽然有“非城镇户籍从业人员虽未年老但不在本市就业时可提前领取老年补贴个人账户累计储存额及其利息”的灵活性规定,而一旦农民跨出原统筹区打工,就得提前领取,无异于退保,也就不能发挥养老保险的作用了.
2.纳入型农民工社会养老保险.2000年12月,深圳市人大常委会通过了修改后的《深圳经济特区企业员工社会养老保险条例》,把在特区内企业工作的外来员工的养老保险纳入当地城镇企业(包括企业化管理的事业单位、民办非企业单位)职工的基本养老保险制度.该条例规定,“非本市户籍的员工”与深圳市户籍的员工一样,按员工个人缴费工资的13%缴纳基本养老保险费,其中员工个人按本人缴费工资的5%缴纳,企业按员工个人缴费工资的8%缴纳；他们计入个人账户的比例与本市户籍的员工相同,为个人缴费工资的11%.积累满15年后可按月领取有基本养老金和个人帐户养老金构成的基本养老金.另外规定“非本市户籍员工在本市退休按月享受养老保险待遇的,应在达到国家规定退休年龄的前5年,在本市连续缴费.”
纳入型社保制度虽避免了一次性支付基本养老金的弊端,但其中的一些具体规定又显出另外的不合理性.如“员工的月工资总额低于本市上年度城镇职工月平均工资60%的,按本市上年度城镇职工月平均工资60%计征养老保险费”,根据深圳市统计局统计数据显示2004年在岗职工平均月工资为2667元,平均工资的60％计达1600元每月,而个人缴纳的保险费将达近百元.对于每月收入几百元的农民
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另外,还有资金投入的问题.资金方面上社会帐户的缺位,使农民工的养老缺乏政府的财政支持而只能靠自我积累和单位的少量积累,这不仅加重了农民工现时的负担,而且年老时也难以发挥其养老保障的功能.
三、对尽快进一步完善农民工养老保险的建议
在我国建立农民工社会养老保障的急迫需求的背景下,针对上述存在问题,笔者认为应从以下方面着手进一步建立、完善农民工社会养老保险制度.
1.建立农民工养老保险的全国联网电子化个人账户,解决农民工流动性的养老保险续接问题.运用先进的信息技术,依赖邮政储蓄或农村信用社等农村网点较齐全的金融机构的网络优势,办理农民工卡,建立个人账户,卡随人走实现农民工养老保险关系的无障碍转接,以便利的制度解决农民工退保问题.
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2.建立社会帐户,加大国家的财政支持.国家性是社保的最大特点,中央财政用于社会保障的支出占中央财政总支出的比例,加拿大为39%,日本为37%,澳大利亚为35%,我国只有10%左右,而这10%的投人绝大部分给了城镇职工.建立农民工的养老保险帐户国家财政的投入是必不可少的,而具体的方式可参考90年代农村养老保险试点中个人帐户与社会帐户的结合,这样既坚持了效率又不乏公平的原则.
3.对用人单位采取有效的监督激励机制.一方面,组织专门的检查监督人员,负责监督企业与农民工签订正式的劳动合同,为其缴纳社会养老保险金,加大违规的惩罚力度.另一方面,通过企业缴纳为农民工缴纳的社会养老保险金的税前列支（企业所得税的税前列支项）,激励和提高企业的参保积极性.
4.在养老保险基金的增值保值管理上,可以借鉴智利模式,即通过竞争引入私营公司来管理基金,减少其中的寻租空间,提高养老保险基金的收益率.
参考文献:
[1]《成都市非城镇户籍从业人员综合社会保险暂行办法》,2003年1月
[2]李强:《农民工与中国社会分层》,社会科学文献出版社,2004年
[3]许海燕:《我国农村社会保障存在的社会问题与对策》,农村经济,2006,(04）
[4]周作昂:《浅析农民工养老保险模式选择》,社会政策网,2005年
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