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摘 要 :代建制是我国政府公益性投资项目管理体制改革的一项重要措施,它可以
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关 键 词 :政府公益性投资项目代建制财务管理
代建制是我国政府部门采取对外公开招标的形式,将政府的一些公益性投资项目等外包给具有资质的专业化项目管理单位,由其负责项目的建设实施和运行,并严格控制项目的投资成本、质量以及工期,在项目竣工验收后移交给使用单位的一种制度.它是我国政府公益性投资项目管理体制改革的一项重要措施.我国在2004年由国务院颁布的《关于投资体制改革的决定》中首次提出了“代建制”,并且明确认可了政府投资项目的建设实施方式可以采用代建制这种制度形式.在代建制下,将政府投资项目外包给具有专业管理资质和先进管理技术、手段的单位来建设实施,可以大大地降低项目投资的成本,节约使用资源,提高投资效率,保障投资项目的工期与质量.
一、当前代建制下财务管理工作存在的问题与不足
基本建设的财务管理工作是项目管理中的一个重要环节,也是促进项目投资效益提高的一项重要工作.在政府投资项目财务管理上,代建单位对各政府投资项目独立开设账户,并进行独立的会计核算.当前代建单位的财务管理工作主要是依据财政部颁发的《关于切实加强政府投资代建制项目财务管理通知》、《国有建设单位会计制度》以及《基本建设财务管理规定》等规定.然而,作为刚刚起步的新型行业,代建在实际工作中仍需要不断改进与完善.笔者以为,当前代建制下财务管理工作主要存在以下几方面的问题,需要加以改进和完善.
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(一)工程建设的会计核算与资金拨付方式亟待改善
当前代建制下会计核算主要有代建单位建账与使用单位建账两种模式,资金拨付也有两种形式,即直接拨付与转拨.通常情况下,不同的代建制模式所采用的建账单位与资金拨付形式是不同的.对代建单位是由建设单位自行确定的,其项目使用单位一般是委托建账或者单独设账核算,其资金由建设单位直接拨付给代建单位；对代建单位是由政府设立或者通过招标产生的,会计核算上是由代建单位根据国家规定的基建支出预算、建设资金账户管理制度以及基建财务会计制度等单独进行建账核算,建设资金是财政部门按照项目进度对代建单位拨付,再由代建单位进行支付.然而,从代建制财务管理的角度看,这种资金转拨方式以及使用单位建账核算的做法是不科学的.实行代建制制度的目的之一,就是要切断使用单位与代建单位之间的资金联系,只有这样代建方才可以真正成为项目投资控制的责任主体,才能真正发挥项目概算的硬约束作用.
(二)代建制相关各方之间的责权利关系不明确
近年来,全国各地在推行政府公益性投资项目代建制的过程中作了一些积极的探索,积累了相关经验.但由于代建制处于推行初期,尚无具体的法律法规明确规定代建制的做法,也没有制订统一的代建合同示范文本,以致代建相关各方的责权利关系不清.一是代建单位在法律上的地位不明确,其身份很难得到认可,在招投标中经常会遭到投标方的质疑,以致工作的开展往往处于被动；二是代建制的委托方一般是政府投资的主管部门,它作为行政法上的主体,往往会给作为民事法律主体的相关各方平等地履行代建合同下的权利义务造成现实障碍；三是代建制下项目的使用单位虽然不再扮演项目管理控制的角色,但现实中他们往往并不是自觉和自愿地接受项目的代建,在项目代建过程中他们往往不是不主动配合,就是什么事也不管,也有的不愿意放弃管理控制的权利,过多地干涉代建单位工作的开展,有些强势业主甚至频繁更改设计擅自提高档次以致超概等.代建单位相关各方之间的这种责权利不清的关系,在项目实施过程中往往会带来许多纠纷,给代建制下财务管理工作带来一定困难.
(三)代建制下管理费用标准难以确定
对于代建项目工程来说,代建费用标准是否合理往往对代建项目工程的质量影响重大.通常来说,代建费用标准不能过高,那样往往会造成国有资产的损失；同样代建费用标准也不可以太低,这样往往会导致项目施工单位为维持自身的利润而随意削减工程施工费用,甚至会出现以次充好等.所以,项目代建费用标准的制定既不能过高,又不能过低,因此,实际中很难确定合理的费用标准.
(四)代建单位财会人员专业素质有待提高
当前,大多代建单位都缺少具备较高专业素质的财会人员的参与.通常来说,代建工程或项目都是以工程技术人员为主,而基建的财会人员大都局限于报账与算账,而对项目工程的具体建设内容以及项目概算的构成不甚了解,这为代建制下会计监督职能的发挥带来一定障碍.
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二、解决代建制财务管理问题的对策
针对政府公益性投资项目代建制财务管理存在的上述问题,笔者认为应着重从以下几方面来加以解决.
(一)明确工程建设的会计核算主体,统一资金拨付方式
财政部应当根据各地代建制开展情况,并广泛征求意见,在此基础上制订相关规章制度,以明确工程建设的会计核算主体及其相应责任,统一代建制资金的拨付方式,健全和完善资金拨付程序,加强监督机制.当前国家对行政事业单位的会计核算推行集中核算,采取国库集中支付,对项目资金的拨付可以借鉴此方式,即采取直接支付的方式,这也更能符合国家财政资金的改革方向,并利于加强对财政资金的监管.因此,在制订相关规章制度时,还应当建立有效可行的资金监管体系,以明确各单位及部门相应的资金监管责任.
(二)明确代建制相关各方的风险责任关系
在实施代建制过程中一般会涉及到投资单位、代建单位以及项目使用单位等多个经济主体的利益,且他们之间的关系往往错综复杂.在项目开始之前如果没能对相关各方的权利与责任进行明确划分和界定,那么项目开始后就很难保证代建单位健康有序地发展.因此,国家应当尽快出台相应的法规制度以明确代建制相关责任主体之间的责任与权利关系.此外,项目的投资单位应当积极参与到项目工程的监督管理中来,以保证项目工程的质量.
(三)规范代建项目服务费的收费标准
所谓代建项目管理费是指从代建项目筹建之日起至办理项目竣工财务决算之日止所发生的相关管理性质的开支.代建项目服务费标准应当依据项目的专业性、工作目标、实施难度、工期长短以及代建单位所要承担的具体责任来确定,并以工程费总额或者概算总额为基数,采取1.5~3%的浮动比例作为控制数,代建项目服务费的具体数额通过招标来确定.此外,还应在代建合同中明确规定代建内容及责任,且土地征用与房屋征迁等不宜由代建单位来实施,以尽可能规避各种不可控风险对代建工程建设的影响.
(四)提高代建单位财会人员的业务素质
要提高财会人员整体业务素质,代建单位首先应选择那些业务素质较高、真正适合基建会计的财会人员,并注重加强对在职会计人员的后续教育培训,不断更新其业务知识.虽然代建项目工程及其内容对专业知识和技术的要求比较复杂,但代建单位财会人员应当对与建设项目工程内容相关的知识有所了解.此外,代建单位财会人员还应当熟悉基建财务管理的相关制度与法规,不断提高自身的法律意识.
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结束语
代建制是我国政府公益性投资项目管理体制改革的一项重要措施,将政府投资项目外包给具有专业管理资质和先进管理技术、手段的单位来建设实施,可以大大地降低项目投资的成本,节约使用资源,提高投资效率,保障投资项目的工期与质量.然而作为一项全新的项目工程管理模式,代建制在实施过程中其财务管理方面存在一些问题和不足,这些问题与不足的存在影响了代建开展的积极性与效率.对这些问题应当通过理论与实证分析,尽快给予解决对策,以规范代建制相关各方的行为,确保代建制充分发挥其应有的作用,促进我国政府公益性投资项目的建设和发展.
参考文献：
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