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【摘 要】随着我国对人权保护的越来越重视,行政补偿制度日益受到学界的关注.在我国,行政机关对公民权利的影响远远大于其他机关的影响.本文对我国行政补偿制度的法律保护进行了探讨.
【关 键 词 】行政补偿；体系；法律责任
在我国,行政补偿法律制度一直以来不为我国学界所重视,更不为立法机关重视.随着经济的快速发展,行政补偿制度在实践的过程当中不断发展和完善.然而令人遗憾的是,行政补偿制度的实践并没有相应的法律理论作支撑,更没有制定统一的《行政补偿法》,难以适应现代法治社会建设的需要.虽然有多涉及行政补偿的法律、法规和规章,但是这些法律性文件的立法层级较低,使得我国行政补偿的的立法零散,缺乏系统性,法律效力层级不高.这种情况下,研究我国行政补偿制度,对完善行政补偿制度有一定的促进作用.
一、行政补偿制度的含义
（1）行政补偿的概念.城市拆迁是我国经济和社会不断发展的一大产物,可以说行政补偿制度与城市拆迁具有相通性.要研究我国的行政补偿制度,必须从行政补偿制度的概念和特征入手,最首要的便是要对行政补偿的概念进行界定.何谓行政补偿?学界对行政补偿定义的表述差异不大,但是学界在很长一段时间把行政补偿作为国家赔偿的一部分而混合运用.随着经济社会的发展,则逐渐把行政补偿和国家赔偿进行了区分,概括起来行政补偿的含义可以从狭义、广义两方面来理解.狭义的行政补偿是指行政主体为公共利益需要,在公用征收的基础上造成行政相对人合法权益受到特别损失时所给予的补偿.狭义的行政补偿在各国被广泛接受 .例如日本有学者认为：“行政上的损失补偿,即在特定的情况下,行政主体行使合法的公权力,为了社会公共利益,而给国民带来的损失,根据社会全体成员公平负担的观点,为了调整国民的特别牺牲,而进行的财产补偿.”广义上的行政补偿不仅包括行政机关的合法行为给行政相对人带来的损害补偿,还包括无特定义务的公民、法人或其他组织为公共利益的需要而实施的无因管理行为而遭受特别损失时所给予的补偿.也就是说行政相对人没有义务为公共利益而为相关行为,却因主动实施该行为而遭受了损失.因此我国有学者认为：“行政补偿是指行政机关因实施合法行为造成行政相对人的权益损失,或者因为相对人为社会公共利益而使自身利益受到损失时,行政机关依法补偿行政相对人损失的一种行政救济行为.”（2）行政补偿的特征.通过行政补偿的定义可以看出行政补偿有以下特征：第一,行政补偿须以国家行政机关以合法的行政行为或者特定的公民、法人和其他组织为社会公共利益而使自身权益受到特别损失为前提.国家行政机关及其工作人员的民事个人行为不导致行政补偿,行政机关的违法行政行为也不产生行政补偿的问题,只会产生行政赔偿责任.第二,行政补偿的情形有两种：一种情形是行政主体合法行使行政权力的行为致使公民、法人或其他社会组织的合法权益遭受特别损害；另一种情形是公民、法人和其他组织为社会公共利益而使自身权益受到特别损失.第三,行政补偿以无义务的特定人为对象和以特定人为公共利益的需要而使自身合法权益受到特别损失为内容.只有行政机关的合法行为导致无义务的特定人因为社会公共利益需要,而使自身合法权益遭受特别损害时,根据公平原则,国家才会对因为公共利益需要而使自身合法权益受到特别损害的无义务的特定人给予补偿.第四,导致行政补偿的行政行为是国家因社会公共利益需要而作出的,所以应该由国家作为行政补偿的主体.但在行政补偿的实践中,行政相对人直接向作出具体行政行为的行政主体要求赔偿更为合适.
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二、我国行政补偿制度的历史发展以及法律保护现状
(一)我国行政补偿制度的历史发展
行政补偿制度体现了近代以来国家对公民财产权既保护又限制的思想,且是在资产阶级革命后兴起的,行政补偿制度在封建专制统治下的中国是不可能确立的.到了民主革命时期,才逐渐可以看到行政补偿的踪影.1944年1月颁布的《陕甘宁边区地权条例》,这一文件规定被学界认为是我国行政补偿的最早规定.党的十一届三中全会以来,我国的行政补偿立法在逐步加快,在资源管理领域建立了比较完善的行政补偿制度.特别是在2004年的宪法修正案中把公民私有财产权保障和征收、征用补偿条款明确载入宪法.比如宪法明文规定了“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿.”“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿.”
(二)我国行政补偿制度的法律保护现状
1.宪法及宪法性法律对行政补偿制度的保护.对公民财产权保障和土地征收、征用补偿条款在很早之前就已经纳入宪法范畴,已经明确写入宪法.宪法在经过四次修正案后在2004年把公民私有财产权保障和土地征收、征用补偿条款也明确载入宪法.土地征收补偿或征用补偿与私有财产权的征收或征用补偿在宪法中分别加以规定,体现了我国保障公民合法财产,为土地征收或征用补偿提供了宪政基础.
2.其他法律对行政补偿制度的保护.对集体土地的征用是行政补偿的主要形式.根据现行的《土地管理法》相关法条规定,土地征用是国家基于社会公共利益,以给予补偿为条件,在一定期限内强制对集体土地所有权之外的土地他项权利为利用,待特定的社会公共事业完成后,将土地归还给集体所有并适当补偿.紧急征调损失补偿,紧急征调损失补偿具体规定在《防震减灾法》第38条之中.行政机关基于公共利益需要对其已经授权的合法行政行为予以变更、撤销、废止时,使行政相对人的信赖利益遭受损失的,也应当给予补偿.行政机关在行使职权的过程中,对行政相对人造成了事先无法预见的附随损害后果,致使行政相对人的合法权益遭受损失时应当给予补偿.从上述关于行政补偿的法律法规中可以看出我国的行政补偿制度是以土地征收、征用补偿为核心,内容涉及到行政征收或征用补偿的原则、标准、方式以及救济等.
三、我国行政补偿制度存在的问题
（1）行政补偿的立法缺乏系统完备性.虽然我国的行政补偿制度在一些法律中有规定,但是缺乏统一的规定.早期制定的许多规范性法律文件的适用范围狭窄,且针对性过强.单行法律法规难以穷尽行政补偿问题,使许多行政补偿问题无法可依；法律规定过于简单,缺乏具体程序规定,使得公民利益受到损失而得不到任何补偿.单行法律与有关法规的规定,违反了“法律面前人人平等”的原则.虽然可适当给予一定的补偿规定在关于行政补偿制度的法律中,但法律对于具体怎么补偿没有明确的规定.（2）行政补偿的范围不明确.我国行政补偿的范围过于狭窄,主要体现在：单行法律和法规没有明确具体的行政补偿范围；我国行政补偿主要补偿财产权所受到的损失,对人身权受到的损失补偿的力度不大；我国行政补偿只补偿直接损失,不补偿间接损失.行政补偿范围太窄,不利于对公民合法权益的保护,更不利于社会的和谐稳定,甚至有可能让行政机关滥用行政权力.（3）行政补偿的标准模糊.行政补偿标准是根据行政相对人实际损失程度确定补偿数额的准则,没有行政补偿标准,就无法计算出行政补偿数额,相对人的合法权益就不能得到有效保障.现实生活当中,行政主体为社会公共利益的需要,依法行使职权致使相对人的合法权益受到特别损失,或者无特定义务的公民、法人和其他组织为社会公共利益协助公务而使自身权益受到损失时,由于行政补偿标准不统一,导致公民的合法权益得不到有效弥补,行政补偿纠纷日益增多.关于行政补偿制度的法律规定中也并没有明确规定适当补偿.（4）宪法中的补偿条款缺乏补偿原则的规定.行政补偿的原则是行政补偿制度中一个重要的问题,直接决定着国家弥补相对人损失的程度.我国宪法规定：“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿.” “国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿.”宪法的规定,可以说是行政补偿制度的一大进步,但不足的是,宪法中的补偿条款缺乏补偿原则的规定. 四、完善我国行政补偿制度的建议
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参 考 文 献
[1]詹明,赖华子.完善我国行政补偿制度的思考[J].价格月刊.2007（2）
[2]李晓新.论我国行政补偿制度的原则与范围[J].行政与法.2008（10）
[3]贾秀琴.完善行政补偿制度的思考[J].中国国情国力.2009（2）
[4]杨芸,鲁宽民.我国行政补偿制度的缺陷与完善[J].中州学刊.2010（1）
[5]过静.浅谈我国行政补偿制度的完善[J].行政事业资产与财务.2011（8）
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